II SA/Rz 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg R. G. i G. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. G. i G. L. kwoty po 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 155/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Burmistrzowi [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, na wyszczególnionych w rozstrzygnięciu decyzji działkach w miejscowości [...]. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, w tym zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji, w dniu 25 września 2017 r. zawiadomienie o wydaniu tej decyzji zostało doręczone pełnomocnikowi GL RG. W dniu 27 września 2017 r. w placówce operatora pocztowego wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1481 z późn. zm.) nadane zostało odwołanie GL RG – reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata AB skierowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty Powiatu [...], odwołanie od opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] września 2017 r. Do odwołania dołączono wykaz osób wraz z podpisami, które "sprzeciwiają się realizacji przedmiotowej inwestycji" oraz "popierają w całości zarzuty podniesione w odwołaniu i wnoszą o uchylenie decyzji". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołań wymienionych w rozstrzygnięciu tego postanowienia osób, jako pochodzących od podmiotów, którym nie przysługiwał status stron postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że stroną postępowania była jedynie BS, której odwołanie zostanie rozpatrzone w odrębnym postępowaniu. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] stwierdził, że odwołania RG GL BS zostały wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej normuje ustawa z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.) – dalej: "specustawa drogowa", która w art. 11f ust. 3 – przepisie szczególnym w odniesieniu do art. 49 k.p.a. – przewidziała możliwość zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji w drodze publicznych obwieszczeń. Ze wskazanej regulacji wynika, że w postepowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej mają zastosowanie dwie formy doręczenia decyzji kończącej postępowanie – pierwszą jest doręczenie zwykłe decyzji i dotyczy wnioskodawcy, zaś druga forma przybiera postać obwieszczenia i dotyczy wszystkich stron postępowania. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadomieniem o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia. Zawiadomienie o wydaniu decyzji w trybie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wysłane na adres wskazany w katastrze nieruchomości, posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z tego faktu skutków procesowych doręczenia decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że potwierdzeniem takiej wykładni przepisów jest uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. II OPS 2/16. Wojewoda podniósł, że w realiach opisywanej sprawy Starosta Powiatu [...] doręczył decyzję o realizacji inwestycji drogowej Burmistrzowi [...] w dniu 15 września 2017 r., zaś o wydaniu decyzji zawiadomił strony w drodze publicznych obwieszczeń wywieszonych w dniach 15 – 29 września 2017 r. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] i Urzędu Miejskiego w [...], zamieszczonych w dniach 15 – 29 września 2017 r. na stronach BIP Urzędu Miejskiego w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] oraz opublikowanych w prasie lokalnej w dniu 15 września 2017 r. Tym samym, termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji rozpoczął bieg od dnia 29 września 2017 r., tj. po upływie 14 dni od dnia opublikowania wskazanych obwieszczeń. Odwołania RG GL BS zostały zaś nadane w dniu 27 września 2017 r., a zatem przed wejściem do obrotu prawnego kwestionowanej odwołaniem decyzji. To zaś obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GL RG wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie: 1. art. 49, art. 129 § 2, art. 134 k.p.a. oraz art. 11g w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez wadliwe przyjęcie, że odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] można było wnieść dopiero do dnia 29 września 2017 r., tj. od pierwszego dnia po upływie 14 dni od dnia opublikowania obwieszczenia o wydaniu decyzji, a zatem, że odwołania skarżących zostały wniesione z uchybieniem terminu – przed wejściem w życie decyzji do obrotu prawnego. Błędnie zatem przyjął organ odwoławczy, że jedynym możliwym terminem do wniesienia odwołania jest czas determinowany chwilą fikcyjnego doręczenia decyzji, podczas gdy nie ma podstaw do wyłączenia możliwości złożenia odwołania przed zastosowaniem tzw. fikcji doręczenia, a po zapoznaniu się osobiście z treścią decyzji; 2. art. 110 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w momencie wniesienia odwołania decyzja nie była wiążąca dla organu, bowiem nie nastąpił skutek doręczenia, a wniesienia odwołania było niedopuszczalne; 3. art. 6, art. 8, art. 9 w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie stron o przysługujących im środkach zaskarżenia, poprzez brak przytoczenia w pouczeniu treści art. 49 k.p.a. – zarówno w zawiadomieniu o wydaniu decyzji, jak również samej decyzji, czym organ działał na szkodę stron wbrew zasadzie praworządności, zasadzie pogłębiania zaufania obywateli i zasadzie informowania stron; 4. art. 112 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego treści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Została ona rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 120 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który przewiduje taki tryb, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, a do takich należy postanowienie wydane na podstawie art. 134 P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przyjmując, że odwołanie złożone przez skarżące 27 września 2017 r. zostało wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania – tj. przed dniem 29.09.2017 r., który to bieg terminu liczony jest jako dzień po upływie 14 dni od daty opublikowania obwieszczenia o wydaniu decyzji (15.09.2017 r.). Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie organu, że odwołanie GL RG od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. zostało złożone przedwcześnie, a wiec z naruszeniem terminu. W ocenie Sądu przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Kwestie związane z zakomunikowaniem stronie o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały unormowane w przepisach powołanej już wyżej specustawy drogowej. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, co wynika z kolei z art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał również art. 49 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obecnie obowiązującym określa, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 49 § 1 k.p.a.). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 k.p.a). Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma także uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., o sygn. II OPS 2/16, w której NSA stwierdził, że stosownie do art. 11fust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. NSA uzasadniając to stanowisko podkreślił jednocześnie, że art. 11f ust. 3 specustawy stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 K.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania. Oceniając odwołanie skarżących pod względem formalnym Wojewoda [...] nie wziął jednak pod uwagę treści pouczenia zamieszczonego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Otóż Starosta [...] w swej decyzji z [...] września 2017 r. pouczył strony, że: "od decyzji służy odwołanie do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia". W dalszej części pouczenia zawarł informację o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu powyższe pouczenie jest nieprecyzyjne, bowiem nie odnosi się do specyfiki przedmiotu sprawy i nie wskazuje na treść art. 49 § 1 i § 2 k.p.a., a ponadto może sugerować, że termin do złożenia odwołania liczy się także od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, bo tylko takie pismo było stronom doręczone w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu skarżące działając w zaufaniu do treści pouczenia organu administracji publicznej, złożyły odwołanie w terminie określonym przez organ, czyli w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia im zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym dniem był bowiem dzień 25 września 2017 r., a odwołanie skarżących zostało złożone 27 września 2017 r. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponadto, nie można nie dostrzec że stosowane przez organy przepisy budziły poważne wątpliwości w orzecznictwie, a także w doktrynie prawa, czego dowodem jest powołana przez Sąd uchwała składu siedmiu sędziów NSA. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, LEX nr 593399, stwierdzający, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 1553/11, LEX nr 1269625, w którym uznał po pierwsze, że błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie, co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. NSA stwierdził również, że jeżeli przepis prawa udziela stronie z mocy prawa ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., to nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośba o przywrócenie terminu). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 826/17 (dostępne na stronie www.orzeczenia.gov.pl), a także WSA w Rzeszowie, orzekając w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym dotyczącym specustawy drogowej, w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 93/18. Niezależnie od tego należy wskazać na ugruntowane orzecznictwo tut. Sądu dotyczące zasad publicznego obwieszczania decyzji i stosowania art. 49 k.p.a. oraz wpływu wadliwego pouczenia o trybie i terminie złożenia odwołania od decyzji organu i instancji na możliwość stwierdzenia uchybienia terminu, a przykładem mogą być wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r. o sygn.. II SA/Rz 472/14 i II SA/Rz 686/214, od których zostały oddalone skargi kasacyjne wyrokami NSA odpowiednio z dnia 20 grudnia 2016 r. o sygn.. II OSK 791/15 i z dnia 15 grudnia 2016 r. o sygn. II OSK 789/15. W ostatnio wymienionym wyroku NSA stwierdził, że osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji ma prawo zakładać, że zawarte w decyzji tego organu pouczenie jest prawidłowe. W przypadku jego wadliwości, nie może zatem zostać obciążona konsekwencjami wadliwego pouczenia. Tego rodzaju stanowisko znajduje potwierdzenie w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. (zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasada informowania stron). W ocenie Sądu, w sytuacji gdy skarżące wniosły odwołanie zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji organu I instancji, Wojewoda zobowiązany był zastosować art. 112 k.p.a. i w konsekwencji przyjąć wniesienie odwołania w terminie. Brak zastosowania tego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z uwagi na stwierdzone okoliczności, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W ponownym postepowaniu Wojewoda [...] rozpatrzy merytorycznie złożone przez skarżące odwołanie. Z wszystkich tych przyczyn Sad uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.