II SA/Rz 1544/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2025 r. nr OA.7721.3.10.2025 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej D. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB, Organ odwoławczy lub Organ II instancji) z 5 listopada 2025 r. nr OA.7721.3.10.2025 w przedmiocie odmowy przywrócenia D. W. (dalej: Skarżąca) terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB lub Organ I instancji) z 5 sierpnia 2025 r. nr [...]. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: 5 sierpnia 2025 r. PINB wydał decyzję w przedmiocie samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu urządzenia do gromadzenia wód opadowych (zbiornika retencyjnego wraz z instalacją) na działce nr [...] w [...], odmawiając nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową zbiornika do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca, która starała się zainicjować postępowanie w tej sprawie i złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, w charakterze strony - nie była jego uczestnikiem, a z akt sprawy nie wynika aby doręczono jej decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Z zawartej w aktach sprawy korespondencji ze Skarżącą, wynika, że organy nadzoru budowlanego konsekwentnie odmawiały uznania Skarżącej za stronę prowadzonego postępowania - m.in. pismem z 3 września 2025 r. PWINB poinformował Skarżącą o dotychczasowym toku czynności podjętych w sprawie stwierdzając, że "postępowanie w sprawie zbiornika wodnego na działce [...] w [...] zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji przez PINB w [...]". Pismo to Skarżąca odebrała 15 września 2025r. Pismem z 25 września 2025 r. Skarżąca, bazując na wiedzy uzyskanej z powyżej informacji, wniosła odwołanie od decyzji PINB w [...], formułując jednocześnie wniosek dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze strony, doręczenie odpisu decyzji oraz udostępnienie akt, wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania odwołania, zastrzeżenie uzupełnienia odwołania po zapoznaniu się z aktami sprawy i pełnym odpisem decyzji wraz z uzasadnieniem oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Opisanym na wstępie postanowieniem z 5 listopada 2025 r. Organ II instancji działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.), odmówił Skarżącej przywrócenia terminu wniesienia odwołania od decyzji PINB z 5 sierpnia 2025 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy przekazanych przez PINB wynika, że Skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zbiornika wodnego na działce nr [...] w [...]. Odmawiając przywrócenia Skarżącej terminu do wniesienia odwołania, PWINB podkreślił, że Skarżąca była informowana o zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Stosowne pismo zostało doręczone Skarżącej 15 września 2025r. wobec tego siedmiodniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, liczony od daty ustania przyczyny jego uchybienia tj. od daty doręczenia informacji z 3 lipca 2025r. upłynął 22 września 2025 r. Skarżąca wniosła natomiast odwołanie od decyzji PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia dopiero 25 września 2025 r. W konsekwencji, PWINB uznał, że z uwagi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu po upływie terminu wskazanego w art. 58 § 1 K.p.a. należało odmówić Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 58 § 1-2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. przez wadliwe założenie, że wobec Skarżącej biegł termin do wniesienia odwołania, podczas gdy Skarżąca nie była uznana za stronę i nie doręczono jej decyzji ani nie ogłoszono jej ustnie; w konsekwencji zastosowanie art. 58 K.p.a. było bezprzedmiotowe; - ewentualnie naruszenie art. 58 § 2 K.p.a. przez dowolne utożsamienie daty "ustania przyczyny uchybienia" z datą powzięcia ogólnej informacji o istnieniu decyzji (15 września 2025 r.), podczas gdy przyczyna nie mogła ustać wcześniej niż z chwilą uzyskania treści decyzji (doręczenie pisma z 13 października 2025 r. w dniu 15 października 2025 r.), przy równoczesnym odmawianiu statusu strony i wglądu do akt; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez formalistyczne rozpoznanie wniosku, nieuwzględniające rzeczywistego przebiegu sprawy i pozycji procesowej Skarżącej oraz pominięcie okoliczności świadczących o braku winy; - art. 28 K.p.a. tj. trwałe odmawianie Skarżącej statusu strony mimo istnienia interesu prawnego wynikającego z bezpośredniego oddziaływania urządzenia retencyjnego na jej nieruchomość, co doprowadziło do niedoręczenia decyzji i fikcyjnego biegu terminów; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie przyjęcia daty 15 września 2025 r. jako momentu "ustania przyczyny", bez wykazania, dlaczego lakoniczna informacja o istnieniu decyzji miałaby tworzyć realne warunki do sformułowania środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał skargę za uzasadnioną, choć częściowo z innych przyczyn, aniżeli wynikające z jej treści. Zarzuty podniesione w treści skargi są bowiem o tyle uzasadnione, że istotnie faktu doręczenia Skarżącej lakonicznej informacji o sposobie załatwienia sprawy – przy założeniu, że Skarżąca jest stroną uprawnioną do wniesienia odwołania i przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności - nie można postrzegać ani jako momentu, od którego Skarżącej biegnie termin do wniesienia odwołania (termin dla stron biegnie od daty doręczenia decyzji w sprawie), ani też jako momentu, w którym ustała przyczyna uchybienia, biegnącego Skarżącej terminu do wniesienia odwołania. Samo pismo PWINB z 3 września 2025r. z informacją, że postępowanie w sprawie zbiornika wodnego zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, nie może przesądzać o kierunku rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu. Tym samym Skarżąca - której wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, został przez organ odwoławczy rozpoznany, tak jakby Skarżąca była stroną uprawnioną do jego wniesienia, a problemem w sprawie dotyczył wyłącznie daty wniesienia tego środka – zasadnie zarzuca wadliwą identyfikację okoliczności, od których zależy stwierdzenie, że Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Skarżąca, co do zasady zatem słusznie podnosi, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – przy założeniu że prawo to przysługuje wnioskodawcy - nie może być oparte na lakonicznej informacji o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Głównym przedmiotem sporu w sprawie nie jest jednak sam sposób zastosowania art. 58 K.p.a. W pierwszej kolejności należy bowiem rozważyć samą możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu w przedmiotowej sprawie. Z orzecznictwa sądów administracyjnych na gruncie przepisu art. 58 K.p.a. wynika, że uchybienie terminu przez stronę, której decyzja została doręczona (ogłoszona) otwiera prawo do wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu. Zatem gdy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i któremu nie doręczono decyzji, nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 K.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Z przepisu art. 58 § 1 K.p.a., może zatem skorzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie (por. wyrok NSA 16 kwietnia 2025 r. II OSK 2330/22, wyrok NSA z 28 października 2024 r. I OSK 1408/21). Nieprawidłowość działania organu w sprawie polega na tym, że rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie uznając jednocześnie Skarżącej za osobę uprawnioną do jego wniesienia. Jest to niekonsekwentne. Skoro bowiem organ stwierdza, że Skarżąca w sposób zasadny i zgodny z prawem nie była uczestnikiem postępowania prowadzonego przed organem I instancji, a także w sposób zasadny i zgodny z prawem nie doręczono jej decyzji kończącej to postępowanie – to powinien również stwierdzić, że odwołanie wniesione przez osobę nieuprawnioną jest niedopuszczalne, niezależnie od terminu w jakim zostało ono wniesione. Bezzasadnym jest bowiem procedowanie w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, który stronie nie przysługuje z innych przyczyn, niewynikających z faktu uchybienia terminowi do jego wniesienia. Jeśli zaś organ rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu czyli stwierdza, że strona ma- co do zasady- prawo do wniesienia odwołania, a jedynie nieterminowość skorzystania z tego uprawnienia wymaga zbadania pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek przywrócenia terminu – to musi uwzględnić gwarancje procesowe dla stron postępowania w postaci m.in. prawa do zapoznania się z treścią decyzji administracyjnej, nie zaś czynić dywagacje w oparciu o pismo informacyjne kierowane do osoby niebędącej stroną postępowania. Zaskarżone postanowienie wymaga zatem wyeliminowania z obrotu prawnego gdyż działanie organu jest niekonsekwentne i sprzeczne z prawem. Nie uznając Skarżącej ze stronę prowadzonego postępowania i aprobując brak doręczenia jej decyzji organu I instancji, organ rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania - które to prawo przysługujące wyłącznie stronom postępowania. Organ nie rozstrzyga przy tym głównej kwestii spornej, dotyczącej zasadności udziału Skarżącej w prowadzonym przez organem I instancji postępowaniu, mającym za przedmiot doprowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika do stanu zgodnego z prawem. Nie daje tym samym Skarżącej możliwości obrony swoich racji na gruncie przesłanek decydujących o zasadności bądź bezzasadności jej udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skoro Skarżąca uważa się za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego i kwestionuje niedopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu – to niezależnie od tego, czy niedopuszczenie Skarżącej do udziału w tym postępowaniu było prawidłowe, czy też nie – Skarżąca ma prawo do tego, aby jej argumenty dotyczące zasadności udziału w postępowaniu, w tym wagi identyfikowanego na gruncie art. 28 K.p.a interesu prawnego zostały rozważone przez organ prowadzący postępowanie i poddane ewentualnej kontroli sądowej - na gruncie przepisów dotyczących udziału w postępowaniu, a nie gruncie instytucji przywrócenia terminu. Reasumując, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy Skarżącej przysługuje prawo do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie tj. czy jest, względnie dlaczego nie może być stroną postępowania głównego, a zatem czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej. Rozważania w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania oraz rozpoznanie wniosku o przywrócenie tego terminu, powinno dotyczyć wyłącznie podmiotu uznawanego za stronę tego postępowania. Prawo wniesienia odwołania, w określonym ustawą terminie, przysługuje bowiem wyłącznie stronom postępowania. Zaskarżone postanowienie wymaga zatem usunięcia z obrotu prawnego, gdyż organ wadliwie rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu, działając nadto na wniosek osoby, którą sam uznaje za osobę nieuprawnioną, co stanowi naruszenie art. 58 §1 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują niszczony przez Skarżącą wpis od skargi.