II SA/Rz 15/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Dzikowiec z dnia 23 października 2025 r. nr XVIII/116/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Dzikowiec na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda") jest uchwała Rady Gminy Dzikowiec (dalej: "Rada" lub "organ") nr XVIII/116/2025 z dnia 23 października 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na zlecenie przeprowadzenia kompletnej procedury uzyskania i sprzedaży świadectw efektywności energetycznej tzw. "Białych Certyfikatów". Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: "u.s.g."). W § 1 uchwały, Rada postanowiła o wyrażeniu zgody na zawarcie Umowy przez Gminę Dzikowiec, w celu uzyskania od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki świadectw efektywności energetycznej tzw. "Białych Certyfikatów" i upoważniła Wójta Gminy Dzikowiec do podjęcia działań w tym przedmiocie, w tym zawarcia umowy na przeprowadzenie kompletnej procedury uzyskania i sprzedaży świadectw efektywności energetycznej w imieniu Gminy, na zasadach określonych we wzorze umowy, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Zdaniem Wojewody, Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia takiej uchwały, bowiem w tym zakresie nie występuje należyte upoważnienie ustawowe do działania dla organu stanowiącego gminy. Wojewoda wskazał, że gmina jest podmiotem powołanym do wykonywania zadań publicznych wyznaczonych przez ustawy, a działania organów gminy odbywają się w granicach przyznanych im ustawowo kompetencji. Przyznane ustawą kompetencje dla poszczególnych organów gminy nie mogą być więc realizowane przez inny organ gminy. Gmina nie ma zatem kompetencji - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - do wkraczania w sferą wykonawczą gminy, gdyż ta jest przypisana innemu organowi (wykonawczemu) jakim jest wójt (art. 31 u.s.g.). Wojewoda zaznaczył, że jedynym przepisem ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym do wpływania przez radę gminy na czynności organu wykonawczego jest art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Jednakże przepis ten zezwala radzie tylko na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia, wskazówki dla organu wykonawczego. Nie mieści się w nim kompetencja do określania przez radę gminy treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie, czy też szczegółowej formy działania tegoż organu, do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści, regulowania treści konkretnego stosunku prawnego, czy wskazania wiążąco konkretnego sposobu załatwienia danej, indywidualnej sprawy. Wojewoda zwrócił uwagę, że skoro nie zakreślono w przepisie art. 30 i art. 31 u.s.g. granic reprezentacji gminy przez organ wykonawczy, wnosić należy, że obejmuje ona nie tylko sferę publiczną, lecz i cywilnoprawną, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym oraz pozasądowe czynności prawne. Obejmuje więc także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli. Jedynie wójt ma prawo do podejmowania czynności prawnych w zakresie umów cywilnoprawnych. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowi to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, przy wydawaniu przedmiotowej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji organu. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o stwierdzenie, że kwestionowana uchwała jest w pełni zgodna z obowiązującym prawem i oddalenie skargi oraz – w przypadku uznania skargi za zasadną – nie nieobciążanie jej kosztami postępowania. Zdaniem Rady zarzut Wojewody w zakresie braku należytego upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały jest bezzasadny. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą "w sprawie zawarcia umowy" w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu Wojewoda. Uchwała ta nie stanowi oświadczenia woli w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego między Gminą a jakimkolwiek podmiotem zewnętrznym, nie wskazuje kontrahenta, z którym umowa miałaby zostać zawarta, i nie rodzi po stronie żadnego podmiotu roszczenia o zawarcie umowy. Zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym (organizacyjnym, kierunkowym), którego adresatem jest organ wykonawczy gminy, tj. Wójt Gminy Dzikowiec a nie podmioty zewnętrzne. Ponadto przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę kompetencyjną do podejmowania przez radę gminy uchwał określających kierunki działania wójta. Kompetencja ta nie ma charakteru blankietowego i nie wymaga "wypełnienia" przez przepisy szczególne. Stanowi ona wyraz ustrojowej funkcji rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego, który w ramach dychotomicznego modelu organów gminy wyznacza cele, priorytety i ramy działania organu wykonawczego. Rada podkreśliła również, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, natomiast zaskarżona uchwała dotyczy sprawy pozostającej w zakresie działania gminy, mianowicie pozyskania dla Gminy dodatkowego przychodu z tytułu praw majątkowych wynikających ze świadectw efektywności energetycznej, związanych z przedsięwzięciami proefektywnościowymi realizowanymi przez Gminę. Żaden przepis szczególny nie zastrzega tej materii dla wyłącznej kompetencji organu wykonawczego ani nie wyłącza możliwości zajęcia przez radę gminy stanowiska w tej sprawie. Z kolei wymóg "szczegółowego upoważnienia ustawowego", na który powołuje się Wojewoda, dotyczy aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) oraz uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (czyli uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy). Zaskarżona uchwała nie należy do żadnej z tych kategorii - nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznym o charakterze kierunkowym, adresowanym do konkretnego organu. Rada zauważyła także, że w systemie prawa samorządowego funkcjonuje wiele sytuacji, w których rada gminy "wyraża zgodę" lub "upoważnia" wójta do określonych działań, bez konieczności poszukiwania szczegółowej podstawy w przepisach szczególnych i akty te jak np. uchwały w sprawie kierunków polityki społecznej, gospodarczej czy inwestycyjnej gminy, nie są kwestionowane przez organy nadzoru. Zdaniem Rady chybiony jest również zarzut wkroczenia w wyłączną kompetencję organu wykonawczego w zakresie reprezentacji gminy i składania oświadczeń woli, gdyż opiera się na błędnym utożsamieniu uchwały kierunkowej z czynnością cywilnoprawną. Zaskarżona uchwała nie składa oświadczenia woli w imieniu Gminy, gdyż nie jest skierowana do oznaczonego adresata zewnętrznego, nie wyraża zamiaru wywołania określonego skutku prawnego w sferze stosunków cywilnoprawnych, nie kreuje, nie zmienia ani nie znosi żadnego stosunku zobowiązaniowego. Nie reprezentuje także Gminy na zewnątrz - jest aktem wewnętrznym, którego adresatem jest wyłącznie organ wykonawczy gminy. Nie wybiera również kontrahenta - uchwała nie wskazuje z imienia ani nazwy podmiotu, z którym Gmina miałaby zawrzeć umowę, a wybór wykonawcy pozostaje w wyłącznej kompetencji Wójta. Nie zastępuje też Wójta w czynnościach wykonawczych, stanowiąc wprost w § 2, że "wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Dzikowiec", co potwierdza, że Rada nie przejmuje funkcji wykonawczej, lecz ją uruchamia poprzez wskazanie kierunku działania. Rada wskazała również na błędne interpretowanie przez Wojewodę zwrotów "wyraża się zgodę" oraz "upoważnia się Wójta", jako próbę "delegowania" kompetencji lub "kreowania" stosunku prawnego. Wyjaśniła, że zwrot "wyraża się zgodę" oznacza w kontekście uchwały kierunkowej aprobatę (akceptację) dla określonego kierunku działania, a więc w tym przypadku, że nie sprzeciwia się podjęciu przez Gminę działań zmierzających do uzyskania białych certyfikatów i że uważa ten kierunek za pożądany z punktu widzenia interesu wspólnoty samorządowej. Z kolei zwrot "upoważnia się Wójta" nie oznacza "delegowania" kompetencji, lecz stanowi wyraz mandatu politycznego i legitymizacji dla działań Wójta w obszarze, który ze względu na swoją specyfikę i potencjalne znaczenie finansowe Rada uznała za wymagający jej zaangażowania. Organ nie zgodził się również z zarzutem niedopuszczalnego określenia treści stosunku cywilnoprawnego poprzez załączenie wzoru umowy. Podniósł, że wzór umowy załączony do uchwały nie jest umową w rozumieniu prawa cywilnego. Jest to dokument o charakterze modelowym, który określa minimalne standardy ochrony interesów Gminy, jakich Rada oczekuje przy zawieraniu umowy w przedmiotowej sprawie. Ma pełnić funkcję zabezpieczającą, porządkującą oraz kontrolną. Nie znosi również swobody Wójta w zakresie wyboru wykonawcy, negocjowania warunków umowy, modyfikacji postanowień wzoru i odstąpienia od zawarcia umowy. Ponadto decydujące znaczenie ma okoliczność, że wzór umowy załączony do uchwały nie kreuje stosunku prawnego "z mocy uchwały" i na jego podstawie żaden podmiot nie może domagać się zawarcia umowy, wywodzić roszczeń odszkodowawczych z tytułu nie zawarcia umowy, ani powoływać się na związanie Gminy treścią wzoru. W ocenie Rady także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 169 Konstytucji RP są bezzasadne. Zasada legalizmu została w pełni zachowana, gdyż kwestionowana uchwała ma podstawę prawną, którą stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. i mieści się w granicach tej podstawy, gdyż wyznacza kierunek działania organu wykonawczego, nie przejmując jego kompetencji reprezentacyjnych ani wykonawczych oraz nie narusza żadnego przepisu ustawowego, bowiem żaden przepis prawa nie zakazuje radzie gminy podejmowania uchwał wyrażających zgodę na określone kierunki działania wójta w sprawach majątkowych ani uchwał określających ramy dla takich działań. W odniesieniu do art. 169 Konstytucji RP, organ wskazał, że przepis ten ustanawia dychotomię organów jednostek samorządu terytorialnego, ale nie zakazuje interakcji między tymi organami ani nie wyklucza wpływu organu stanowiącego na działania organu wykonawczego w ramach funkcji kierowniczej i kontrolnej. Nadto zarzut ten jest wynikiem błędnej kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały przez Wojewodę jako czynności wykonawczej i na tej podstawie wywodzenia wniosku o naruszeniu podziału kompetencji. Rada dodała również, że przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały nie można abstrahować od jej przedmiotu to jest od charakteru prawnego i ekonomicznego świadectw efektywności energetycznej oraz wynikających z nich praw majątkowych. Wskazała, że białe certyfikaty stanowią źródło zbywalnych praw majątkowych o wymiernej wartości rynkowej. Prawa te, po ich uzyskaniu i sprzedaży, zasilą budżet Gminy, stanowiąc dodatkowy przychód Gminy. Z perspektywy Gminy jest to zatem sprawa o charakterze majątkowym i finansowym, w której decyzje powinny być podejmowane z należytą starannością i rozwagą. W tym kontekście zaangażowanie organu stanowiącego poprzez podjęcie uchwały kierunkowej określającej cel i ramy działania jest nie tylko dopuszczalne, ale wręcz pożądane. Rada gminy, jako organ odpowiedzialny za politykę finansową i majątkową gminy, powinna mieć możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawach mogących istotnie wpłynąć na sytuację budżetową gminy. Pozbawienie rady tej możliwości - poprzez przyjęcie, że każda sprawa dotycząca umów należy do wyłącznej domeny wójta prowadziłoby do wypaczenia modelu ustrojowego gminy i marginalizacji funkcji organu stanowiącego. Z ostrożności procesowej, Rada zaznaczyła, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że formalna "zgoda" Rady na zawarcie umowy nie była w świetle przepisów wymagana (ponieważ Wójt i tak posiada kompetencję do zawierania umów z mocy ustawy), to okoliczność ta nie przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż uchwała nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób oczywisty i jednoznaczny, nie wywołuje negatywnych skutków dla praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, realizuje cele zgodne z interesem publicznym, a ewentualne uchybienie (jeżeli w ogóle miało miejsce) ma charakter formalny, nie merytoryczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40), u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na podstawie cyt. powyżej art. 93 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Podkreślić należy, że wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy przywołanej powyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowił uchwała Rady Gminy Dzikowiec nr XVIII/116/2025 z dnia 23 października 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na zlecenie przeprowadzenia kompletnej procedury uzyskania i sprzedaży świadectw efektywności energetycznej, tzw. Białych Certyfikatów". Zdaniem skarżącego Wojewody podejmując skarżoną uchwałę Rada istotnie naruszyła prawo. Skarżący argumentował, że: "stosownie do brzmienia art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Gmina jest podmiotem powołanym do wykonywania zadań publicznych wyznaczonych przez ustawy, a działania organów gminy odbywają się w granicach przyznanych im ustawowo kompetencji. Przyznane ustawą kompetencje dla poszczególnych organów gminy nie mogą więc być realizowane przez inny organ gminy. Naruszenie tej zasady prowadziłoby do niejasności kompetencji, bałaganu organizacyjnego i rozproszenia odpowiedzialności. Rada gminy jest najważniejszym organem gminy pełniącym dwie podstawowe funkcje. Jest ona organem stanowiącym gminy oraz jest organem kontrolnym. W skład rady gminy wchodzą radni, w liczbie uzależnionej od liczby mieszkańców gminy. W ramach swoich kompetencji rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały. Jest to typowa forma podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne, których istota sprowadza się do aktu głosowania. Dodatkowo warto wyjaśnić, że art. 18 u.s.g. wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady gminy, co oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Także podjęcie czynności z tego zakresu przez inny organ gminy sprawi, że uznane one muszą być za czynności podjęte bez podstawy prawnej, a więc za czynności nieważne, nawet w przypadku, gdy rada gminy wyrazi na to zgodę. Zapisy art. 18 u.s.g. należy rozumieć w taki sposób, że rada jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego. Nie ma zatem kompetencji - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - do wkraczania w sferą wykonawczą gminy, gdyż ta jest przypisana innemu organowi (wykonawczemu) jakim jest wójt (art. 31 u.s.g.). Stanowiłoby to naruszenie ustrojowej - konstytucyjnej - zasady rozdziału organów stanowiących gminy od wykonawczych (art. 169 Konstytucji). Warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności. Jedynym przepisem ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym do wpływania przez radę gminy na czynności organu wykonawczego jest art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wńjta oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, jednakże przepis ten zezwala radzie tylko na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia, wskazówki dla organu wykonawczego. Nie mieści się w nim kompetencja do określania przez radę gminy treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie, czy też szczegółowej formy działania tegoż organu, do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści, regulowania treści konkretnego stosunku prawnego, czy wskazania wiążąco konkretnego sposobu załatwienia danej, indywidualnej sprawy. W ramach funkcji wykonawczych, ustawodawca postanowił w art. 31 u.s.g., że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a do jego zadań należy w szczególności m.in. wykonywanie uchwały rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa (30 ust. 1). Po myśli art. 46 ust. 1 u.s.g. oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Organ wykonawczy, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w zakresie kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji. Jest to zakres zastrzeżony wyraźnie dla organu wykonawczego, a nie rady gminy. Skoro nie zakreślono w przepisie art. 30 i art. 31 u.s.g. granic reprezentacji gminy przez organ wykonawczy - stąd wnosić należy, że obejmuje ona nie tylko sferę publiczną, lecz i cywilnoprawną, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym oraz pozasądowe czynności prawne. Obejmuje więc także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli. Zważyć trzeba, że jedynie wójt ma prawo do podejmowania czynności prawnych w zakresie umów cywilnoprawnych. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone." Organ wykonawczy gminy w reprezentacji określonej przepisem art. 31 u.s.g. - jako organ uprawniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy - będzie właściwym do kreowania sytuacji prawnej gminy i stosunków cywilnoprawnych pomiędzy gminą a zainteresowanymi podmiotami, w drodze umów cywilnoprawnych. Zaznacza się, że przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r,, s. 404-405). Do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowi to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego jak mamy w mniejszym przypadku, należy do wyłącznej kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, którego w tej materii nie można, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego ograniczać. W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia uchwały, który wyraża zgodę na zawarcie umowy na zlecenie P-II.0552.3.9.2025". W obszernej odpowiedzi na skargę Radna argumentowała, że "art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. miał zastosowanie i był wystarczający do pojęcia przedmiotowej uchwały. Zdaniem Rady, w efekcie nie doszło do wchodzenia Rady w kompetencje Wójta, gdyż przedmiotowa uchwała: a) Nie składa oświadczenia woli w imieniu Gminy - uchwała nie zawiera żadnego elementu konstrukcyjnego właściwego dla oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego. Nie jest skierowana do oznaczonego adresata zewnętrznego, nie wyraża zamiaru wywołania określonego skutku prawnego w sferze stosunków cywilnoprawnych, nie kreuje, nie zmienia ani nie znosi żadnego stosunku zobowiązaniowego. b) Nie reprezentuje Gminy na zewnątrz - uchwała jest aktem wewnętrznym którego adresatem jest wyłącznie organ wykonawczy gminy (Wójt). Podmioty zewnętrzne (potencjalni wykonawcy usługi, kontrahenci) nie są adresatami uchwały i nie mogą wywodzić z niej żadnych uprawnień ani roszczeń. c) Nie wybiera kontrahenta - uchwała nie wskazuje z imienia ani nazwy podmiotu, z którym Gmina miałaby zawrzeć umowę. Wybór wykonawcy pozostaje w wyłącznej kompetencji Wójta, który dokona go w trybie właściwym ze względu na wartość zamówienia (ustawa Prawo zamówień publicznych, regulamin wewnętrzny lub rozeznanie rynku). d) Nie zastępuje Wójta w czynnościach wykonawczych - uchwała wprost stanowi w § 2 ze "wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Dzikowiec". To jednoznacznie potwierdza, że Rada nie przejmuje funkcji wykonawczej, lecz ją uruchamia poprzez wskazanie kierunku działania. Zwrot "wyraża się zgodę" oznacza w kontekście uchwały kierunkowej aprobatę (akceptację) dla określonego kierunku działania. Rada komunikuje w ten sposób, że nie sprzeciwia się podjęciu przez Gminę działań zmierzających do uzyskania interesu wspólnoty samorządowej. Zwrot upoważnia się Wójta" nie oznacza "delegowania" kompetencji (bo Wójt posiada kompetencję do zawierania umów z mocy ustawy i nie potrzebuje w tym zakresie upoważnienia od Rady), lecz stanowi wyraz mandatu politycznego i legitymizacji dla działań Wójta w obszarze, który ze względu na swoją specyfikę i potencjalne znaczenie finansowe Rada uznała za wymagający jej zaangażowania. Rada nie podzieliła także stanowiska skarżącego, który podnosi, że rada gminy nie może "wiążąco wskazywać treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie", "regulować treści konkretnego stosunku prawnego" ani "nakazywać stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści". Zdaniem Skarżącego, załączenie do uchwały wzoru umowy stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę kompetencji wójta. Zdaniem Rady Zarzut ten jest bezzasadny i wynika z niezrozumienia funkcji, jaką pełni wzór umowy załączony do zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, wzór umowy załączony do uchwały nie jest umową w rozumieniu prawa cywilnego. Jest to dokument o charakterze modelowym (wzorcowym), który określa minimalne standardy ochrony interesów Gminy, jakich Rada oczekuje przy zawieraniu umowy w przedmiotowej sprawie. Wzór ten pełni następujące funkcje: a) Funkcja ostrożnościowa (zabezpieczająca) bowiem w sprawach o istotnym znaczeniu majątkowym, zwłaszcza dotyczących wyspecjalizowanych usług wymagających wiedzy eksperckiej, rada gminy może zasadnie oczekiwać, że wójt zapewni określony poziom zabezpieczeń prawnych i finansowych. Wzór umowy komunikuje te oczekiwania, wskazując na przykład: zakres odpowiedzialności wykonawcy za błędy w audycie, model wynagrodzenia (np. prowizyjny "success fee"), obowiązki informacyjne i sprawozdawcze, zasady rozliczenia, kary umowne za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązań. b) Funkcja porządkująca (standaryzacyjna) bowiem wzór umowy ułatwia wójtowi prowadzenie negocjacji z potencjalnymi wykonawcami, stanowiąc punkt wyjścia do rozmów. Zapewnia również spójność i przewidywalność warunków kontraktowych. c) Funkcja kontrolna (dokumentacyjna) dzięki której w razie późniejszej kontroli (np. przez regionalną izbę obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli lub organ nadzoru), wzór umowy dokumentuje, że rada gminy świadomie określiła ramy, w jakich akceptuje zaciągnięcie zobowiązania, i że wójt działał w zgodzie z wolą organu stanowiącego. Po drugie, wzór umowy nie znosi swobody wójta w zakresie: a) wyboru wykonawcy bowiem.. to wójt samodzielnie przeprowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia (w trybie właściwym ze względu na wartość) i wybierze wykonawcę spełniającego wymagania; b) negocjowania warunków umowy bowiem to wójt może (i powinien) negocjować szczegółowe postanowienia umowy, dostosowując je do realiów rynkowych, oferty wybranego wykonawcy oraz wymogów prawnych; c) modyfikacji postanowień wzoru bowiem jeżeli w toku negocjacji okaże się, że określone postanowienia wzoru wymagają zmiany (np. ze względu na specyfikę oferty wykonawcy, wymogi procedury zamówieniowej lub zmianę stanu prawnego), wójt jest uprawniony do ich modyfikacji, o ile zachowa istotę zabezpieczeń oczekiwanych przez radę; d) odstąpienia od zawarcia umowy bowiem jeżeli wójt uzna, że zawarcie umowy nie leży w interesie gminy (np. ze względu na niekorzystne warunki rynkowe, brak odpowiednich ofert lub zmianę okoliczności), może odstąpić od realizacji kierunku wskazanego w uchwale. Po trzecie, praktyka określania przez radę gminy warunków brzegowych dla czynności majątkowych wójta jest powszechna i akceptowana w orzecznictwie oraz praktyce nadzorczej. Rady gmin regularnie podejmują uchwały określające: a) minimalną cenę zbycia nieruchomości, b) maksymalne stawki czynszu najmu lub dzierżawy, c) zasady udzielania bonifikat, d) warunki, na jakich gmina może przystępować do spółek lub zaciągać zobowiązania. Wszystkie te uchwały zawierają elementy "określające treść" przyszłych stosunków cywilnoprawnych, a mimo to nie są kwestionowane jako naruszające kompetencje wójta. Wynika to z prawidłowego rozumienia funkcji rady gminy jako organu odpowiedzialnego za politykę majątkową i finansową gminy. Po czwarte, decydujące znaczenie ma okoliczność, że wzór umowy załączony do uchwały nie kreuje stosunku prawnego "z mocy uchwały". Żaden podmiot zewnętrzny nie może na podstawie zaskarżonej uchwały: a) domagać się zawarcia z nim umowy przez Gminę, b) wywodzić roszczeń odszkodowawczych z tytułu niezawarcia umowy, c) powoływać się na "związanie" Gminy treścią wzoru. Stosunek cywilnoprawny powstanie dopiero wówczas, gdy Wójt Gminy Dzikowiec działając w ramach swoich ustawowych kompetencji złoży oświadczenie woli o zawarciu umowy z konkretnym wykonawcą, wybranym w odpowiednim trybie. Do tego momentu uchwała pozostaje aktem czysto wewnętrznym, niemającym skutków w sferze praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Rada zakwestionowała również akcentowane w skardze naruszenie art. 7 i art. 169 Konstytucji RP. W tak zakreślonym sporze Sąd przyznał rację skarżącemu Wojewodzie. Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 u.s.g. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). W art. 18 ust. 2 u.s.g. niezależnie od tego domniemania kompetencji, określone zostały sprawy pozostające w wyłącznej właściwości rady gminy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Wójt gminy jest z kolei jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Z art. 11a ust. 3 u.s.g. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Należy podkreślić, iż z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych, czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wynika z tego, iż zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go "organem wykonawczym", zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą. Podkreślenia wymaga, że funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy. Wójt z jednej strony jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy, lecz - co istotne - ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, programując w ten sposób działalność rady gminy. Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy. W tej sferze zakres aktywności wójta zakreślony zostaje przez ustawy, co wyłącza możliwość oddziaływania rady. W tym zakresie ma więc szczególnie silną pozycję, co pozwala przyjąć, iż określanie go organem wykonawczym ma zupełnie umowne znaczenie. Twierdzenie te potwierdzają przepisy regulujące kwestie udzielania absolutorium wójtowi, przepisy dotyczące możliwości odwołania wójta przed upływem kadencji, jak i sankcja administracyjna jaka może spaść na radę gminy w przypadku nieodwołania wójta w postaci zakończenia działalności rady z mocy ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym). Wzmacnia to w sposób szczególny pozycję wójta względem rady i nie pozwala go traktować jako organ wykonawczy rady, osłabia kontrolę rady nad nim i hamuje jej inicjatywy (K. Podgórski, Nowy kształt organów wykonawczych gminy, Samorząd Terytorialny 2002/10, s. 5). Jak to celnie wyjaśnił Sześciło Dawid, Uchwały kierunkowe jako wehikuł polityki publicznej nastawionej na rezultaty w samorządzie lokalnym (opublikowano: ST 2024/11/7-14) "Uchwały kierunkowe należy traktować jako najważniejsze, obok dokumentów o charakterze strategicznym, akty lokalnej polityki publicznej. Uchwała kierunkowa wydaje się optymalnym narzędziem wyrażenia przez organ stanowiący celów i oczekiwanych efektów interwencji publicznej w obszarze zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Jak bowiem inaczej rozumieć wyznaczanie kierunków działania, jeśli nie jako określenie celów i rezultatów w sferze publicznoprawnej odpowiedzialności samorządu? Tak postrzegana uchwała kierunkowa może stać się wehikułem wprowadzenia do samorządu kultury rządzenia zorientowanej na rezultaty, tj. osiąganie konkretnych, szczegółowych i mierzalnych celów. Po drugie, jest to jeden z najważniejszych – obok raportów o stanie jednostki samorządu terytorialnego, sprawozdań z wykonania budżetu, interpelacji i zapytań radnych – elementów systemu rozliczalności organu wykonawczego. Pojęcie rozliczalności organów władzy publicznej wciąż jest stosunkowo rzadko obecne w rozważaniach nad modelem władzy w polskim samorządzie pomimo jego znaczenia dla kondycji demokracji lokalnej. Pod tym hasłem kryją się instrumenty monitorowania, raportowania, dyskusji nad stanem spraw w kluczowych obszarach zadań i korygowania działań. Elementem cyklu rozliczalności publicznej nie muszą być sankcje ani nagrody związane z osiąganymi rezultatami. Fundamentem rozliczalności jest uprzednie określenie oczekiwanych wyników i efektów. Temu właśnie może służyć uchwała kierunkowa. Wykorzystanie uchwał kierunkowych do budowania kultury zarządzania przez rezultaty oraz do wzmacniania rozliczalności publicznej w samorządzie wymaga jednak opracowania takiej formuły tego narzędzia, która – bez zmian legislacyjnych – będzie akceptowalna z punktu widzenia reguł wynikających z orzecznictwa. Niezbędne jest wyposażenie rad w instrukcję obsługi tego instrumentu prawnego, opartą na klarownej i spójnej koncepcji teoretycznej. Traktując uchwały kierunkowe jako potencjalny instrument zarządzania przez rezultaty w samorządzie, należy przyjąć, że zasadniczym elementem uchwały kierunkowej winno być określenie szczegółowych celów lokalnej polityki publicznej w obszarze objętym uchwałą. Cele te muszą mieścić się w sferze zadań własnych jednostki samorządu, jednak niekoniecznie muszą być możliwe do realizacji samodzielnymi siłami gminy. Cele, rozumiane jako pożądany stan rzeczy w danym obszarze, należy formułować w sposób szczegółowy (precyzyjny), mierzalny, osiągalny, istotny z punktu widzenia strategicznych celów samorządu oraz z określonym horyzontem czasowym. Atrybutem kluczowym określenia celu powinno być opisanie stanu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, który jest wszak najbardziej ogólnym ujęciem misji samorządu gminnego. Ten stan powinien być zdefiniowany dla konkretnego obszaru zadań samorządu. Kolejnym nieodzownym elementem uchwały kierunkowej powinno być sformułowanie mierników (wskaźników) realizacji celu wraz z podaniem wartości docelowych w określonym horyzoncie czasowym. Wskaźniki winny być adekwatne, precyzyjne i realistyczne, tj. możliwe do monitorowania i regularnego pomiaru ich wartości w ramach zasobów posiadanych przez samorząd. W optymalnym wariancie wartości wskaźników powinny gwarantować kompleksową informację zwrotną na temat stopnia realizacji celów, czyli dawać wiarygodną odpowiedź na pytanie o osiągnięte rezultaty. Uchwała kierunkowa powinna zatrzymywać się na poziomie określenia celów i powiązanych z nimi wskaźników, odstępując od ustalenia kolejnego elementu w cyklu zarządzania przez rezultaty, tj. wskazania konkretnych zadań i czynności, które należy podjąć w ramach realizacji celów. Ten aspekt powinien pozostać w gestii organu wykonawczego, w ramach ogólnej dyrektywy optymalizacji metod i środków prowadzących do realizacji wyznaczonych przez radę celów. Przyjęło się definiować uchwałę kierunkową zwłaszcza w sposób negatywny, tj. poprzez wskazanie, czego ów akt nie może zawierać. Przede wszystkim nie powinien nakazywać ani polecać organowi wykonawczemu realizacji wyznaczonych czynności i zadań, stosowania konkretnych rozwiązań prawnych czy też narzucać skonkretyzowanego sposobu załatwienia indywidualnej sprawy w połączeniu z terminem realizacji. Uchwała kierunkowa nie może także kształtować przyznanego organowi wykonawczemu zakresu kompetencji. Zmierzając w stronę ujęcia pozytywnego, przyznaje się uchwale kierunkowej atrybut aktu o charakterze programowym i intencyjnym, który ma przede wszystkim wskazywać priorytety (w tym ich hierarchię) i podstawowe cele pozostające w zakresie właściwości działania gminy i jej organów. Programowy charakter uchwał ma determinować brak ich normatywnego waloru, tj. brak możliwości nałożenia w tym trybie obowiązków bądź zadań na organ wykonawczy. Najbardziej szczegółowe podsumowanie podejścia judykatury do uchwał kierunkowych zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.09.2022 r., III OSK 2900/21, podkreślając, że wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady gminy względem wójta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Na gruncie ustalania znaczenia tego przepisu konieczne staje się także wyróżnienie i określenie pojęcia zadania i celu. Oba pojęcia są podstawowymi elementami siatki pojęciowej nauki prawa administracyjnego. Posługuje się nimi ustawodawca, choć nie zdefiniował ich w treści prawa. W języku potocznym bardzo często traktowane są one intuicyjnie jako synonimy. Na gruncie języka prawnego nie mogą być jednak traktowane jako synonimy, gdyż ze względu na zakaz wykładni synonimicznej zabronione jest nadawanie różnym zwrotom tego samego znaczenia. Należy przyjąć, że "zadanie" postrzegać należy jako to, co należy wykonać, względnie postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu). Z kolei celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości pozostające w zakresie właściwości organu. Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może stanowić podstawy do nakładania na wójta przez radę gminy obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania. Tym bardziej takiej podstawy nie można wyprowadzić w realiach rozpatrywanej sprawy. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że sporna uchwała zaskarżona przez Wojewodę została podjęta bez podstawy prawnej. Podkreślić jeszcze raz należy, że z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem wprost, że organ stanowiący gminy nałożył na organ wykonawczy swoiste zobowiązanie. Uchwała, wbrew twierdzeniom Rady, stanowi w swoich 3 punktach § 1 i § 2 nakaz podjęcia przez Wójta określonego precyzyjnie działania. Wyrażenie zgody na zawarcie umowy (...), a następnie upoważnienie Wójta do podjęcia działań w celu uzyskania świadectw efektywności energetycznej, tzw. :Białych Certyfikatów", w tym zawarcia w imieniu Gminy umowy na zasadach określonych w załączonym wzorze umowy, który jest załącznikiem do uchwały i powierzenie Wójtowi wykonania uchwały wykracza poza hipotezę art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Należy podkreślić, że załącznik do uchwały stanowiący wzór umowy liczy kilkanaście stron i bardzo szczegółowo określa warunki umowy, którą Wójt ma zawrzeć. Uchwała kierunkowa nie może mieć oczywiście charakteru blankietowego, ale tez nie może de facto określać szczegółowej treści umowy, którą Wójt ma zawrzeć. Uchwała ta nie stanowi aktu oświadczenia woli Rady w rozumieniu prawa cywilnego, ale wiąże Wójta w sposób wykraczający poza upoważnienie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Argument o konieczności zawarcia w załączniku do uchwały minimalnych standardów ochrony interesów Gminy de facto potwierdza tezę skarżącego o niedopuszczalnym określeniu treści stosunku cywilnoprawnego w uchwale i wkroczeniu w kompetencje Wójta przez Radę. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15). W konsekwencji uchwała rady, podejmowana w powyższym zakresie, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Winna zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11). Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, rada precyzyjnie określiła jakie działania i na jakich, bardzo szczegółowych warunkach ma podjąć Wójt w przedmiocie tzw. Białych Certyfikatów. Rację ma Wojewoda konstruując zarzut istotnego naruszenia prawa przedmiotową uchwałą poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.