II SA/Rz 149/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego - skargę oddala –

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.M. (dalej: "Skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] października 2020r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w formie jednego gorącego posiłku dziennie na październik 2020 r. w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżący w dniu 1 września 2020 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie na październik 2020 roku w ramach wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu". Wójt decyzją z dnia [...] października 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na okoliczność, że kryterium dochodowe nie kwalifikuje Skarżącego do udzielenia tego rodzaju pomocy. W odwołaniu Skarżący zarzucił nieprawidłowe obliczenie dochodu i brak wnikliwego rozważenia sprawy. Podał, że nie osiąga dochodu z renty, ponieważ zaskarżył decyzję przyznającą mu to świadczenie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., daję: "u.p.s.") mają charakter uznaniowy. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Zasiłek celowy przewidziany przepisem art. 39 u.p.s. może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Skarżący zamieszkuje samotnie i samodzielne prowadzi gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Na dochód Skarżącego składa się zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł), dochód z gospodarstwa rolnego (341,51 zł) oraz renta z tytułu niezdolności do pracy (1.493,67 zł). Łączny miesięczny dochód wynosi 2.053,02 zł i w związku z tym przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Odział w [...] (dalej: "ZUS") z dnia 29 września 2020 r., Skarżący do dnia 31 marca 2023 r. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Wysokość renty wynosi miesięcznie 1.493,67zł. Wniesione odwołanie nie wstrzymuje wypłaty renty. Ponieważ Skarżący zwraca przyznaną rentę dlatego ZUS, wobec braku możliwości doręczania świadczenia z przyczyn niezależnych od organu rentowego, wstrzymał wypłatę świadczenia i jest to okoliczność leżąca wyłącznie po stronie świadczeniobiorcy. Jednak świadczenie nie przestaje przysługiwać. Organ przekazuje je do depozytu do czasu, gdy przeszkody w doręczeniu świadczenia ustaną, przy czym wznowienie wypłaty emerytury nastąpi od miesiąca, w którym ją wstrzymano. Zatem brak faktycznego otrzymywania renty nie ma wpływu na wysokość uzyskiwanego dochodu, ponieważ Skarżący ma prawo do tego świadczenia, jednak z własnej woli postanowił go nie przyjmować. Kolegium stwierdziło również, że w sprawie nie wystąpił szczególny przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczynił z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna, jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiamości). Wnioskodawca nie może żądać zaspokojenia każdej potrzeby w satysfakcjonującym go zakresie, albowiem pomoc celowa jest jedynie wsparciem i nie może być pojmowana jako stałe źródło dochodów. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej. Organ przed wydaniem decyzji przeprowadził wywiad środowiskowy, uzyskał konieczne informacje do wydania decyzji występując do ZUS oraz powiadomił Skarżącego o zakończeniu prowadzonego postępowania. W skardze Skarżący zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozważenia stanu faktycznego sprawy na tle przesłanek materialnoprawnych, niepełność uzasadnienia prawnego w zakresie oceny materialnoprawnej, które to naruszenia miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy, b) niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, tj. bezprawne i bezpodstawne zawyżenie, przyjęcie dochodu w kwocie 2.053,02 zł, który od początku 2020 r. wynosi 559,34 zł i jest poniżej kryterium dochodowym, wynoszącego 701 zł, tym samym ten dochód uprawniał do przyznania pomocy finansowej. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I oraz II instancji oraz orzeczenie zgodne z wnioskiem, ewentualnie o uchylanie decyzji organu I i II instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy. W obszernym uzasadnieniu Skarżący podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu o przyznanie świadczenia rentowego, dlatego decyzja jest wadliwa i organ nie miał prawa wypłacać świadczenia rentowego. W konsekwencji jego dochód został wadliwie ustalony. Celowo nie wzięto pod uwagę bardzo ważnych informacji i dokumentów oraz argumentów, aby nie doliczać renty, bo prawnie nie należy się ona Skarżącemu. Finalnie skutkowało to wydaniem przez Wójta odmownej decyzji i jej utrzymaniem przez Kolegium. Skarżący prowadzi korespondencję z ZUS w celu wyjaśnienia nieprawidłowości. Jest w posiadaniu zaświadczenia z ZUS z dnia 26 października 2020 r., że nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno - rentowych od 1 września 2020 r. W chwili obecnej sprawa przyznania świadczenia znajduje się w Sądzie Okręgowym w Tarnobrzega w związku z odwołaniem od decyzji ZUS. Skarżący wyjaśnił, że od ośmiu miesięcy pozostaje bez środków do życia i nie ma osób zobowiązanych do alimentacji. Nie może liczyć na dalsze pożyczki od rodziny, nie ma możliwości zakupu podstawowych produktów żywnościowych, leków, poczynienia koniecznych opłat i wydatków. Argumentacja skargi została powtórzona i rozwinięta w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 1 września 2020 r. Skarżący wystąpił o przyznanie pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie od dnia 1 października 2020 r. w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu". Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (w formie telefonicznej ze Skarżącym) oraz po zebraniu danych dotyczących dochodów, organ zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 K.p.a., po czym decyzją z dnia 2 października 2020 r., odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymana została w mocy przez Kolegium rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym, którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynoszącego w przypadku osoby samotnie gospodarującej 701 zł, jeżeli zachodzą jednocześnie okoliczności wymienione w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub inne uzasadniające udzielenie pomocy. W myśl art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, jak i dotycząca specjalnego zasiłku celowego, ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną w zakresie realizowania zadań pomocy społecznej, co jednak nie oznacza zupełnej dowolności co do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności. Innymi słowy Sąd bada czy prowadząc postępowanie organ nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz, czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sąd bada również, czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej decyzji rozstrzygającej sprawę. III. Z ustaleń organów mających oparcie w zebranym materiale dowodowym wynika, że miesięczny dochód Skarżącego wynosi 2.053,02 zł netto. Na dochód ten składają się: renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.493,67 zł netto miesięcznie, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 5,2203 ha (przeliczeniowych 1,1153 ha) w kwocie 343,51 zł netto miesięcznie. Dochód z gospodarstwa rolnego został wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s., w myśl którego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości – aktualnie zgodnie z powołanym wcześniej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – 308 zł. Natomiast według art. 8 ust. 10 u.p.s., dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się. Z akt administracyjnych wynika również (skarga okoliczność tę eksponuje), że Skarżący nie przyjmuje (odmawia) przyjęcia świadczenia rentowego, chociaż do dnia 31 marca 2023 r. ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Powodem odmowy pobierania (przyjmowania) renty jest wniesienie przez Skarżącego odwołania od decyzji organu rentowego przyznającej to świadczenie. W związku z odmową pobierania i zwracaniem świadczenia, organ rentowy wstrzymał wypłatę świadczenia od dnia 1 września 2020 r., z powodu braku możliwości jego doręczenia, z przyczyn od organu niezależnych. Zaznaczyć jednak należy, że renta przekazywana jest do depozytu. W tym stanie sprawy organy prawidłowo wyliczyły wysokość dochodu Skarżącego i nie uchybiły przepisom ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu wskazują, jakich składników nie wlicza się do dochodu. Nie ulega więc wątpliwości, że do dochodu należy wliczyć uzyskiwaną przez Skarżącego rentę, gdyż świadczenie to nie znajduje się w katalogu ustawowych wyłączeń. Powyższego nie zmienia fakt, że Skarżący zwraca przyznaną rentę, bowiem świadczenie to faktycznie przysługuje Skarżącemu na podstawie wydanej w tym przedmiocie decyzji organu rentowego. Zatem Sąd stwierdza, że organy miały obowiązek wliczenia do miesięcznego dochodu Skarżącego kwotę renty z tytułu niezdolności do pracy, tj. 1.493,67 zł netto. Natomiast okoliczność, że aktualnie wypłata renty została wstrzymana z przyczyn leżących po stronie Skarżącego, nie może skutkować pominięciem przedmiotowego świadczenia przy ustalaniu dochodu. Ponownie podkreślić należy, że wyłączną przyczyną takiego stanu rzeczy jest świadome i dobrowolne działanie Skarżącego. Jednocześnie Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna ocena działań organu rentowego, gdyż kwestie te może badać właściwy sąd powszechny. Jednakże wobec podnoszonych w skardze zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 180 § 1 K.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Podobna regulacja została zamieszczona w art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.). Stosownie natomiast do art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto, jak stanowi art. 118 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ rentowy wydaje decyzję w sprawie prawa do świadczenia lub ustalenia jego wysokości po raz pierwszy w ciągu 30 dni od wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania tej decyzji, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 oraz art. 120. Natomiast w myśl ust. 2 wymienionego przepisu, jeżeli w wyniku decyzji zostało ustalone prawo do świadczenia oraz jego wysokość, organ rentowy dokonuje wypłaty świadczenia w terminie określonym w ust. 1. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli świadczenia nie mogą być doręczone z przyczyn niezależnych od organu rentowego. Zatem powołane ustawy wprowadzają częściowo samoistne regulacje dostosowane do specyfiki postępowań w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych, które wyłączają stosowanie niedających się z nimi pogodzić przepisów K.p.a. Reasumując, wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy były zobligowane do uwzględnienia przy obliczaniu dochodu Skarżącego również kwoty renty. W konsekwencji prawidłowo ustaliły, że miesięczny dochód Skarżącego przekracza kryterium dochodowe, które stanowi jeden z warunków przyznania zasiłku celowego. IV. Mając na uwadze ustalenie, że Skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego, organy rozważyły również możliwość przyznania wsparcia w formie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.s.p. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" warunkująca przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o której mowa we wskazanym przepisie, była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjęto, że występuje ona wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o świadczenie pomocy społecznej ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 1363/19, z dnia 25 maja 2020 r. sygn. I OSK 1890/19). Analiza sytuacji materialno-bytowej Skarżącego nie daje podstaw do uznania, że rozpatrywanej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi. Z akt sprawy wynika, że Skarżący jest osobą przewlekle chorą i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskuje jednak miesięczny dochód w wysokości 2 053,02 zł netto, z którego mógłby zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe. Natomiast okoliczność, że Skarżący faktycznie nie dysponuje należną rentą, gdyż zwraca przyznane mu świadczenie rentowe, nie może zmienić tej oceny. Takie działanie nie może być poczytane na korzyść Skarżącego z punktu widzenia spełniania przesłanek z ustawy o pomocy społecznej. Zatem w sytuacji, w której Skarżący własnym działaniem pozbawia się środków, które umożliwiłyby godną egzystencję, żądanie przyznania pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego nie może być zaakceptowane. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy poczyniły właściwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie oraz odniósł się do zarzutów odwołania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem orzekając o odmowie przyznania zasiłku celowego organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji Z podanych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).