II SA/Rz 1486/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w R. i H. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 września 2022 r. nr SKO.415/292/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala –

Zaskarżoną decyzją z 27 września 2022 r. nr SKO.415/292/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania H. Sp. z o.o. w R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 24 czerwca 2022 r. nr AR-P.6730.18.41.2022.BS w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 21 marca 2022 r. H. Sp. z o.o. w R. i Z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową" na działkach nr [...] (obecnie [...]), [...] obr. [...] w [...], ul. [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z 24 czerwca 2022 r. nr AR-P.6730.18.41.2022.BS odmówił ustalenia warunków zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne. Organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu wnikliwej analizy urbanistycznej ustalił, że inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową na terenie zabudowy przemysłowej. W związku z powyższym uznał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, który jest konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego odmówił ustalenia warunków zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne. W odwołaniu Inwestor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.), w szczególności poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz brak szczegółowego wyjaśnienia zajętego w decyzji stanowiska wobec przedstawionych przez stronę argumentów. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, bezpośrednio istniejącym zjazdem – ul. [...] oraz bezpośrednio istniejącym zjazdem – al. [...], a także potencjalny dojazd pośredni z udziałem działki nr ewid. [...]. W analizie urbanistycznej brak jest wzmianki dotyczącej dostępu do drogi publicznej – al. [...] mimo, że droga ta została wskazana jako główna droga dojazdowa do terenu inwestycji, gdyż już w samej nazwie zamierzenia inwestycyjnego uwzględnione zostało, że za główny dojazd traktuje się al. [...]. Szerokość działki inwestycyjnej od strony al. [...] rozumianej jako granica działki, która znajduje się od strony frontowej, a front to część działki budowlanej, która przylega do drogi (granica E-G) jest większa niż przyjęta w analizie urbanistycznej. W odwołaniu wskazano na potrzebę przeanalizowania działek sąsiednich, dostępnych z drogi publicznej – ul. [...] (droga powiatowa) oraz drogi krajowej nr [...], która na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nosi nazwę al. [...], wzdłuż których usytuowane są liczne osiedla mieszkaniowe. W tym kontekście argumentowano, że warunek dobrego sąsiedztwa należy rozumieć szeroko. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny wskazano, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy a przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Zatem traktowanie terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (Osiedle [...] przy al. [...], "[...]" przy ul. [...], osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy al. [...], al. [...] i ul. [...], osiedle [...] przy ul. [...]) jako działek sąsiednich w odniesieniu do terenu inwestycji objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest w tym przypadku jak najbardziej uzasadnione. W odwołaniu wyjaśniono, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działkach o nr ewid. [...] (obecnie [...]), [...] Obr. [...] w [...] przy skrzyżowaniu ulicy [...] z al. [...], na skraju terenów o funkcji przemysłowej, która to funkcja określona została w projekcie nie uchwalonego jeszcze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] Jednak niezależnie od tego, że studium jest dopiero w opracowaniu nawet po jego uchwaleniu jest ono tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, wiąże organy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może być samoistną podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 27 września 2022 r. nr SKO.415/292/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie poszerzenie obszaru w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora nie jest dopuszczalne. W obszarze analizowanym nie ma funkcji mieszkaniowej i uznanie dla funkcji przemysłowej jako uzupełniającej funkcji mieszkaniowej nie znajduje uzasadnienia. Z urbanistycznego punktu widzenia realizacja zabudowy mieszkaniowej na obszarze o wybitnie przemysłowej funkcji jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Natomiast ład przestrzenny jest rozumiany zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z tak ustalonego stanu prawnego najistotniejsze dla przedmiotowej sprawy jest to, że chodzi o ustalenie parametrów nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z tego punktu widzenia realizacja ww. zamierzenia nie jest dopuszczalna we wskazanej lokalizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H. Sp. z o.o. w R. i Z. [...] R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strony skarżące powtórzyły argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazały, że zawężanie wykładni "dobrego sąsiedztwa" uniemożliwia tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienia istniejących całych przestrzennych układów urbanistycznych. Przyjęcie w tym przypadku wykładni wskazującej, że przepis zgodny z rozporządzeniem wykonawczym mówiący, że granice terenu analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m jest określeniem jedynie minimalnej wielkości obszaru analizowanego i nie ma żadnych przeciwskazań do zwiększenia rozległości badanego terenu jest więc jak najbardziej uzasadnione. Spółki wskazały, że analizując Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta [....] z 2000 roku uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. z późniejszymi zmianami zgodnie z załącznikiem Nr 5 i Nr 16 teren działek nr ewid. [...] (obecnie [...]), [...] Obr. [...] w [....] położone są na obszarach, które wymagają przekształcenia oraz obszarach niezbędnych uzupełnień układów urbanistycznych do rozwinięcia lub przekształcenia. Działania takie zostały wdrożone m.in. poprzez Uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie ulic [...] i [...] w [...], gdzie wprowadzony został kompleks usługowy o pow. ok. 5,31 ha, położony w południowo-zachodniej części miasta, na osiedlu [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu dotyczącego inwestycji. Strona skarżąca zwróciła uwagę na treść Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w [...], w której wskazano, że "(...) Realizacja nowych pouczeń drogowych sprawiła, że przedmiotowy teren zyskał na znaczeniu w strukturze miasta. Dynamiczne zmiany w otoczeniu oraz nowe wyzwania rynku gospodarczego stymulują dalszy rozwój prezentowany w tym rejonie. Niezbędna jest jednak w tym zakresie aktualizacja podjętych w planie rozwiązań przestrzennych. Wyrazem tego są również składane do prezydenta Miasta wnioski o zmianę obowiązującego planu", co jest kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że tereny przemysłowe na tym terenie powinny być uzupełniane o nowe funkcje. W ocenie stron skarżących budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo-handlową jest w tym miejscu wręcz pożądany, a w połączeniu z istniejącą zabudową stworzy harmonijna całość. Powstanie tego budynku nie przyczyni się do zakłócenia ładu przestrzennego miasta. Docelowa lokalizacja budynku jest wynikiem poszukiwań obszarów kluczowych w rozwoju miasta zarówno na dzień dzisiejszy jak i w perspektywie przyszłych lat. Uwzględniony został również temat zapotrzebowania na nowe lokale mieszkaniowe biorąc pod uwagę rozwój miasta dotyczący powstania nowych miejsc pracy (np. projektowany budynek biurowy [...] po przeciwnej stronie terenu inwestycji przy al. [...]/ul. [...]), jak również obecną sytuację polityczną i potrzeby społeczne dotyczące mieszkalnictwa w Polsce w tym w [...], gdzie popyt na zakup i najem lokali mieszkaniowych nie maleje. Wobec powyższego strony skarżące zwróciły się z prośbą o przyjęcie wykładni "dobrego sąsiedztwa" w sposób globalny, jako element szerszej struktury miasta a nie tylko pojedynczych jego fragmentów, które wraz z upływem lat wymagają przekształcenia, w tym wdrożenia nowych funkcji czy założeń mających na celu stworzenie zintegrowanych systemów dostosowanych do potrzeb ich użytkowników. Takie działania niewątpliwie przyniosą wiele korzyści dla miasta i jego mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że argumentacja skargi jest contra legem i zmierza do poszerzenia obszaru analizowanego celem ustalenia zabudowy oczekiwanej przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Organom rozpatrującym przedmiotową sprawę nie można postawić zarzutu co do naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu. Organy I oraz II instancji przyjęły, że objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Punktem wyjścia dla oceny rozważań co do spełnienia wymogu kontynuacji funkcji cech zabudowy jest prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna, wykonana dla obszaru analizowanego. W stanie prawnym, mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje art. 61 ust 5a u.p.z.p., zgodnie z którym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Należy więc stwierdzić, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w oparciu o szerokość frontu terenu, przy czym ustawodawca sprecyzował, że jest nim ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W tym kontekście jako bezzasadny jawi się zarzut odwołania i skargi, dotyczący błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Strona skarżąca argumentowała, że to zjazd z drogi publicznej od strony al. [...] został oznaczony jako główna droga dojazdowa. Zatem to część granicy działki od strony tej alei powinna stanowić wyznacznik dla określenia granic obszaru analizowanego Zdaniem Sądu zarzut w tym zakresie okazał się bezzasadny w świetle dokumentacji przedstawionej przez skarżące Spółki. Skarżące wraz z wnioskiem przedstawiły dwie kopie mapy zasadniczej, na których przedstawiono koncepcję zagospodarowania terenu. Na jednej z nich (koncepcja zagospodarowania terenu skala 1:500) wskazano trzy wjazdy na teren inwestycji: jeden od strony ul. [...] oraz dwa od strony al. [...] bez oznaczenia, który z tych wjazdów jest wjazdem głównym. Na drugiej kopii mapy zasadniczej (załącznik do koncepcji zagospodarowania terenu skala 1:500) oznaczono w sposób jednoznaczny, że główny wjazd na teren inwestycji znajduje się od strony ul. [...]. W oparciu o tą informację przedstawioną przez samych Inwestorów Organ ustalił front działki od strony ulicy [...] a następnie wyznaczył granice obszaru analizowanego, które odpowiadały trzykrotności szerokości frontu terenu, stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Sporządzając analizę urbanistyczną Organ postąpił w sposób prawidłowy, spełniając wymogi wynikające z przepisów planistycznych. Należy podkreślić, że informacje przedstawione przez inwestora co do parametrów inwestycji oraz usytuowania głównego wjazdu są dla organu wiążące. Organ rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie działa w ramach uznania administracyjnego i jest związany danymi przedstawionymi przez wnioskodawcę. Stąd też wobec oznaczenia w sposób jednoznaczny miejsca głównego wjazdu na teren inwestycji na załączniku mapowym, Organ nie był uprawniony do dokonania w tym zakresie odmiennych ustaleń względem informacji przedstawionych przez inwestora. Organ nie miał również podstaw aby poszerzać granice obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu terenu. Zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (tak wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21, LEX nr 3515588). Sporządzona analiza urbanistyczna i dołączony do niej załącznik graficzny nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, lecz o charakterze przemysłowym, usługowo – handlowym i magazynowym. Z tego powodu planowana przez Inwestorów zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie będzie spełniać wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez planowaną inwestycję. Dopuszczenie realizacji inwestycji w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych stałoby w ewidentnej sprzeczności z przeznaczeniem terenu, który pełni funkcję przemysłową, magazynową i usługową. Prawidłowo więc organy przyjęły, że sporna inwestycja nie spełnia wymogów, wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło zasadniczą, a tym samym wystarczającą przesłankę negatywnego rozpatrzenia wniosku Skarżących. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.