II SA/Rz 1465/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. Ł., K. Ł. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.415/357/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala -

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.415/357/2022, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a"), po rozpatrzeniu zażalenia P.K. (dalej: "Inwestor") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia 26 lipca 2022 r. nr AR.6730.68.98.2019.BS68 zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy na zmierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (układ komunikacji wewnętrznej tj. drogi, chodniki, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów oraz oświetlenie terenu)" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] obr.[...] położonych przy ul. [...] w [...], do czasu rozstrzygnięcia przez Kolegium odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 31 maja 2022 r. nr ŚRRII.6220.4.2022, uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że opisanym wyżej postanowieniem Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powołanej powyżej inwestycji na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezydent uznał, że zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie decyzją ostateczną środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Obecnie przed Kolegium toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z dnia 31 maja 2022 r. znak SR-II.6220.4.2022 stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. inwestycji. Organ uznał, że ostateczna decyzja środowiskowa jest niezbędna do dokonania ustaleń w zawisłej sprawie - ustalenia warunków zabudowy jako powiązanego technologicznie przedsięwzięcia z innymi zamierzeniami inwestycyjnymi Inwestora na tym terenie. W zażaleniu Inwestor wskazał na niezasadność zawieszenia postępowania w sprawie i brak przymiotu zagadnienia wstępnego decyzji środowiskowej rozstrzyganej w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. Kolegium uwzględniając zażalenie wskazało, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle (brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy co do jej istoty), a nie tylko determinować kierunek decyzji wydawanej przez organ - np. czy będzie korzystna czy niekorzystna dla strony. Wskazując na orzecznictwo sądowe podkreśliło, że zagadnienie wstępne musi mieć jednak charakter prawny i nie może polegać na wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Za zagadnienie wstępne nie można uznać wątpliwości organu dotyczących aspektów prawnych sprawy, jeżeli ich rozstrzygnięcie nie należy do właściwości innego organu lub sądu. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Organ zatem musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W badanej sprawie nie został wykazany taki związek przyczynowy. Kwestia ewentualnego braku wymaganej decyzji środowiskowej (jeśli faktycznie jest wymagana ) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie może być przedmiotem zawieszenia postępowania do czasu jej uzyskania w sytuacji, gdy organ ustali, że jest ona konieczna. W takiej sytuacji decyzja środowiskowa winna zostać przedłożona wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W konkluzji Kolegium uznało, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze na to postanowienie M.Ł., K.Ł. i E.Ł. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika adwokata, zarzucili naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewszechstronnym i niepełnym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, gdyż sporządzone uzasadnienie postanowienia nie wyjaśnia w pełni, z jakich powodów organ uchylił zaskarżone postanowienie, a uzasadnienie postanowienia winno być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby strona była w stanie ocenić i zrozumieć przesłanki, jakimi kierował się organ przy jego wydaniu. 2. art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania, gdzie rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest zagadnieniem wstępnym determinującym podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, tj. sprawie wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd, a podstawa do zawieszenia postępowania oraz okoliczności zawieszenia postępowania znajdowały uzasadnienie. Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że orzeczenie to jest niezgodne z prawem, a Skarżący posiadają interes prawny w jego zaskarżeniu. Kolegium naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej leży w kompetencji innego organu lub sądu i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Gdy dla wydania określonej decyzji inwestycyjnej wg wiążących przepisów konieczne jest uprzednie uzyskanie np. decyzji środowiskowej, oczekiwanie na jej wydanie będzie istotnym zagadnieniem prawnym. Organ w sposób nienależyty uzasadnił, z jakiego powodu uznał, że kwestia ewentualnego braku decyzji środowiskowej lub w ogóle wymogu posiadania decyzji środowiskowej nie może być powodem zawieszenia postępowania. Spór w innej sprawie tyczy się braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zamierzenia inwestycyjnego Inwestora. Ustalenie czy decyzja środowiskowa jest potrzebna, jest zdaniem Skarżących kluczowym zagadnieniem dla postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor takiej decyzji nie może przedstawić, gdyż nie zakończyło się postępowania w przedmiocie ustalenia czy decyzja taka jest wymagalna, stąd zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. było w pełni zasadne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podkreślając, że w obiegu istnieje ostateczna decyzja Prezydenta z dnia 31 maja 2022 r. nr SR-II.6220.4.2022 stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wskazanego w niej przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W sprawie zainicjowanej wnioskiem Inwestora z dnia 14 listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy obejmującego zmierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (układ komunikacji wewnętrznej, tj. drogi, chodniki, miejsca postojowe, miejsca gromadzenia odpadów oraz oświetlenie terenu)" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] oraz na części terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] obr.[...] położonych przy ul. [...], pojawił się problem uprzedniego uzyskania przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z urzędu Prezydentowi wiadomym było, że odrębne postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań obejmujące wnioskowane zamierzenie oraz zamierzenie na działkach sąsiednich, zostało zakończone decyzją tego organu z dnia 31 maja 2022 r. Prezydent w decyzji tej stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia obejmującego budowę szesnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo – handlową, garażami podziemnymi i nadziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Ponieważ decyzja ta została zaskarżona, dlatego Prezydent postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy na zmierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. uznając, że rozstrzygnięcie ostateczne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska i postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. uwzględniło zażalenie Inwestora, uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie podkreśla się, że istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to znaczy zarówno pozytywne, jak i negatywne dla stron zakończenie postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1570/11). Natomiast okoliczność, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r. sygn. II GSK 461/20). III. Zasadnie Kolegium przyjęło, że rozstrzygnięcie ostateczne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przede wszystkim wskazać należy, że z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 997) nie wynika, aby uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wymóg uzyskania takiej decyzji jest warunkiem materialnoprawnym wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy, co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094). Zatem ocena czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy (pozytywnej albo negatywnej) należy do organu, w tym przypadku do Prezydenta w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. W rozpoznawanej sprawie Prezydent jest również organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej i decyzją z dnia 31 maja 2022 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednak postępowanie w tej sprawie nie dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, którego przedmiot jest tożsamy z inwestycją objętą wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy. Przypomnieć należy, że wniosek ten obejmuje zmierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi na terenie oraz zbiorniki retencyjne wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia Prezydenta, którego dotyczy decyzja z dnia 31 maja 2022 r. jest przedsięwzięcie obejmujące budowę szesnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo – handlową, garażami podziemnymi i nadziemnymi, zespołami miejsc postojowych, zbiornikami retencyjnymi, stacjami transformatorowymi, murami oporowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Wobec tego również z tej przyczyny decyzja ta nie może stanowić prejudykatu w rozpoznawanej sprawie. Końcowo Sąd zauważa, że decyzja Prezydenta z dnia 31 maja 2022 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia obejmującego budowę szesnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, może być dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jest tak dlatego, gdyż inwestycja, której dotyczy wniosek z dnia 14 listopada 2019 r. jest częścią zamierzenia objętego decyzją z dnia 31 maja 2022 r. Rozstrzygnięcie to w dacie orzekania przez Sąd było ostateczne, co wynika z odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.).