II SA/Rz 1453/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. B. i W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.4160/56/2022 w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 12 lipca 2022 r. nr RGP.6831.53.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących E. B. i W. M. kwoty po 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

|II SA/Rz 1453/22 | UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 6 września 2022r. nr SKO.4160/56/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu zażalenia W. M. i E. B., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2022 r. nr RGP.6831.53.2022 w przedmiocie [pic] negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, 11 maja 2022r. W. M. i E. B. wystąpili z wnioskiem o podział nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków gm. [...], jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w obr. [...], gmina [...]. Propozycję podziału ww. nieruchomości przedstawiono na wstępnym projekcie podziału w skali 1:1000 na mapie zasadniczej, wykonanym przez geodetę uprawnionego, załączonym do przedmiotowego wniosku. Jako cel podziału wskazano wydzielenie drogi dojazdowej. Wójt Gminy [...] postanowieniem z 12 lipca 2022r. nr RGP.6831.53.2022, zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w gminie [...]. Organ I instancji wskazał, że wnioskowane do podziału działki nr [...] i [...] położone są w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a gmina nie podjęła uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Działki nr [...] wykorzystywane są na cele rolne i leśne, o czym świadczą wykazane w katastrze nieruchomości użytki rolne: RIIIb, LIII i LIV. Dla przedmiotowych nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie ze wstępnym projektem podziału załączonym do wniosku: - działka nr [...] o pow. 1,14 ha dzieli się na działki: o nr: [...] i pow. 0,06 ha i nr [...] o pow. 4,08 ha, - działka nr [...] o pow. 0,36 ha dzieli się na działki: nr [...] o pow. o 0,02 ha i nr [...] o pow. 0,34 ha, - działka nr [...] o pow. 0,35 ha dzieli się na działki: nr: [...] o pow. 0,02 ha i nr [...] o pow. 0,33 ha. Wójt wskazał, że nowo powstałe działki nr: [...] posiadają powierzchnię poniżej 0,3000 ha a zgodnie z wnioskiem miałyby być przeznaczone pod drogę dojazdową. Po przywołaniu treści art. 92 i art. 93 ust. 2a i ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: u.g.n.), Wójt stwierdził, że wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwe tylko: - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, - dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, - pod drogi wewnętrzne, - w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n. Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której działka ma zostać przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Odnośnie natomiast możliwości wskazanej w art. 93 ust. 3a u.g.n. Wójt stwierdził, że możliwość podziału działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne musi być interpretowana ściśle i w powiązaniu z ogólną regułą. Organ zacytował wyrok WSA Białymstoku z 18 lutego 2014r., II SA/Bk 6000/13, w którym wskazano, że "wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwe pod drogi wewnętrzne, nie zaś - jak chce tego pełnomocnik Skarżącego - w sytuacji, gdy podział działek miał na celu wyznaczenie drogi wewnętrznej". Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli W. M. i E. B. wskazując, że podział działki [...] i [...] ma na celu wydzielenie drogi wewnętrznej dla działek nr [...]. Wskazane działki nie posiadają innej drogi dojazdowej do drogi publicznej. Wydanie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału uniemożliwia im polubowne zapewnienie dojazdu do działek nr [...] i [...]. Ponadto podnieśli, że w styczniu 2021r. W. M. i inni wnosili o podział nieruchomości, który miał na celu wydzielenie drogi dojazdowej. W tej sprawie Urząd Gminy wydał pozytywną opinię wstępnego projektu podziału oraz w maju 2021r. wydał decyzję zatwierdzającą podział działek nr [...]. SKO w Rzeszowie opisanym na wstępie postanowieniem z 6 września 2022r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium mając na uwadze art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. wskazało, że przedstawiony wstępny projekt podziału jest niedopuszczalny, ponieważ zakłada podział działki rolnej na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, w celu wydzielenia nowego dojazdu. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha jest natomiast możliwe pod istniejące drogi wewnętrzne, a nie - jak tego oczekują wnioskodawcy - w sytuacji, gdy podział działki ma na celu wyznaczenie nowego dojazdu. Wobec powyższego, przedstawiony wstępny projekt podziału uznać należało za niezgodny z art. 93 ust. 2a u.g.n., stanowiącym przepis odrębny w rozumieniu art. 94 ust. 1 tej ustawy. E. B. i W. M. (dalej: Skarżący) wnieśli skargę na postanowienie SKO w Rzeszowie z 6 września 2022r, nr SKO.4160/56/2022 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak stania przez organ na straży praworządności poprzez niepodjęcie wszelkich koniecznych czynności, które są niezbędne do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności, że podział działek gruntu objętych wnioskiem skarżących ma wyłącznie na celu wydzielenie drogi wewnętrznej, o której wyraźnie mówi art. 93 ust. 3a u.g.n., jak również nie uwzględnienie argumentów z przedłożonego do akt sprawy postanowienia z 14 stycznia 2021r. nr RGP.6724.109.2020 w innej sprawie, w którym organ prawidłowo zrozumiał stan faktyczny i dostrzega, że w sprawie celem podziału jest wydzielenie działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w wydaniu decyzji utrzymującej w mocy postanowienie w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że podział działki rolnej zakłada wydzielenie nowego dojazdu, które to rozpatrzenie doprowadziło organ do wniosku, że powstaje jakiś nowy dojazd wydzielany, podczas gdy organ nie zrozumiał, że celem podziału jest wydzielenie działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, na co przepis wyraźnie zezwala. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha nie zostało uczynione pod istniejącą drogę wewnętrzną, dla której przewidziany został nawet zjazd z drogi głównej, lecz uznanie przez organ, że podział ma na celu wyznaczanie nowego dojazdu. W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że podział działek nr [...] i [...] ma na celu wydzielenie tylko i wyłącznie drogi wewnętrznej. Ta droga istnieje na gruncie, nie jest nowo powstała i zapewnia jedyny dojazd do działek. W pełni znajduje zastosowanie art. 93 ust. 3a u.g.n. do działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, bo dotyczy działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Wnioskodawcy nie tworzą działek mniejszych wbrew zakazowi, ale sankcjonują na wydzielonych działkach drogę wewnętrzną, prowadzącą do istniejących działek, do której to drogi wewnętrznej jest już na gruncie z drogi głównej uczyniony zjazd ze stosownym obniżeniem terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należało wskazać, że Kolegium nie dostrzegło, że zażalenie E. B. zostało złożone po terminie. Postanowienie Wójta Skarżąca odebrała 15 lipca 2022r. a zatem 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upływał w stosunku do niej 22 lipca 2022r. Zażalenie zostało natomiast złożone 27 lipca 2022r. a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, Kolegium w stosunku do zażalenia złożonego przez E. B. winno było wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Rozpoznanie merytoryczne zażalenia E. B. w sytuacji jego wniesienia z uchybieniem terminu świadczy o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 141 § 2 i art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – poprzez ich nie zastosowanie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zażalenie W. M. zostało wniesione w terminie a zatem skutecznie uruchomiło kontrolę instancyjną postanowienia Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2022r. Jednak zdaniem Sąd zażalenie zostało rozpoznane w sposób nieprawidłowy, gdyż Organy zarówno I, jak i II instancji nie wykazały, że należało zaopiniować projekt podziału działek w sposób negatywny. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n., przepisów niniejszego rozdziału [o podziale nieruchomości] nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W niniejszej sprawie w wyniku projektowanego podziału nieruchomości, doszłoby do powstania trzech nieruchomości o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Powyższe spowodowało, że do objętych projektowanym podziałem nieruchomości, mimo, że są wykorzystywane na cele rolne, należało zastosować przepisy o podziale nieruchomości, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co wiąże się również z koniecznością uwzględnienia ograniczeń co do dopuszczalności podziału, zawartych w art. 93 u.g.n. W sprawie nie było sporne, że nieruchomości nie są objęte planem miejscowym. Zatem o rolnym przeznaczeniu decyduje sposób wykorzystania działek. Art. 92 ust. 2 u.g.n. określa, jak należy definiować działki, wykorzystywana na cele rolne lub leśne. Zgodnie z tym przepisem, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie z przedstawionych wypisów z ewidencji gruntów nie budzi wątpliwości, że objęte projektowanym podziałem działki nr [...] i [...] są wykazane jako użytki rolne. Stosownie do art. 93 ust. 2a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. Jak stanowi natomiast art. 93 ust. 3a u.g.n., warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej powoduje wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. oraz art. 95 u.g.n. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko: - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości; - dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami; - pod drogi wewnętrzne; - w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n. (zob. E. Bończak - Kucharczyk, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 93, pkt 5.). W niniejszej sprawie należało natomiast ustalić, czy projektowany podział działek jest dopuszczalny na zasadzie wyjątku, przewidzianego w art. 93 ust. 3a u.g.n. Organ I instancji przyjął, że wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwe pod drogi wewnętrzne, "nie zaś - jak chce tego pełnomocnik - w sytuacji, gdy podział działek miał na celu wyznaczenie drogi wewnętrznej". Organ I instancji zacytował fragment uzasadnienia do wyroku WSA w Białymstoku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 660/13, jednak w żaden sposób nie wskazał, z jakich przyczyn uznaje, że podział działek jest niedopuszczalny. Przepis art. 93 ust. 3a u.g.n. dopuszcza podział działek rolnych w ten sposób, że zostanie wydzielona działka o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jeśli ma zostać wydzielona pod drogę wewnętrzną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podział działek, przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w art. 93 ust. 3a u.g.n. jest dopuszczalny pod istniejącą drogę wewnętrzną a nie pod drogę, która ma być dopiero wyznaczona (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2019 r., II SA/Rz 464/19, LEX nr 2725816). Należy zauważyć, że Organy nie przeprowadziły żadnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłby stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zaprojektowany podział działek jest dopuszczalny w oparciu o art. 93 ust. 3a u.g.n. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu przyjęło, że wydzielenie jest możliwe tylko pod istniejące drogi wewnętrze a nie w celu wyznaczenia nowych. Jednakże nie wskazało na podstawie jakich ustaleń faktycznych doszło do przekonania, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z istniejącą drogą wewnętrzną. Akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego, który mógłby być podstawą ustaleń faktycznych w tym zakresie. Skarżący z kolei argumentowali, że droga wewnętrzna, która ma być wydzielona istnieje na gruncie, jest wykonany do niej zjazd z drogi głównej i zapewnia jedyny dojazd do działek. Organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych, które pozwalałby określić stan na gruncie, a w szczególności, czy droga wewnętrzna istnieje. Wobec braku podstawowych ustaleń faktycznych, które w realiach niniejszej sprawy decydowałyby o dopuszczalności projektowanego podziału należało stwierdzić, że Organy I oraz II instancji uchybiły wymogom, wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Organy zobowiązane będą uzupełnić ustalenia faktyczne co do drogi wewnętrznej na gruncie przeprowadzając stosowne dowody, w szczególności oględziny, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2022r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżących zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej uiszczonym wpisom sądowym. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.