II SA/Rz 1445/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 września 2022 r. nr SKO.4111/831/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr RS.5122/67/2022.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 23 września 2022 r. nr SKO.4111/831/2022, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania H.R. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr RS.5122/67/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w dniu 6 lipca 2022 r wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad żoną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 104 K.p.a., art. 1 ust. 2-3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 2-3, art. 23, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 roku poz. 615, dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotycząca momentu powstania niepełnosprawności żony. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, w którym wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, Kolegium decyzją z dnia 23 września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że powołanym w odwołaniu wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem organy mają obowiązek badać czy wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Wobec tego wskazany powód, dla którego odmówiono przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zachodzi. Niemniej jednak okoliczności sprawy uzasadniają, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepełnosprawnością żony i zakresem sprawowanej opieki i pomocy a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje bowiem, jako przesłankę przyznania świadczenia, zarówno rezygnację z zatrudnienia, jak i niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych, rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy ustalony przez Burmistrza na podstawie wywiadu środowiskowego nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące stanu zdrowia żony Skarżącego oraz sprawowanej opieki są wyczerpujące. Niepodejmowanie zatrudnienia przez Skarżącego nie jest związane z koniecznością stałej opieki nad żoną. Kolejną okolicznością, która zachodzi w sprawie, a skutkuje brakiem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, jest zakres koniecznej opieki, jakiej wymaga żona. Nie jest ona osobą leżącą, a pomoc w codziennym życiu i czynnościach nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Z ustaleń poczynionych w sprawie bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez Skarżącego w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest jak najbardziej do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Nie kwestionując stanu zdrowia żony i konieczności jej wsparcia (do czego Skarżący jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy), Kolegium powtórzyło, że sama konieczność pomocy i sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych. Takie czynności jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pranie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, realizowanie recept, regulowanie opłat związanych z utrzymaniem domu czy też załatwianie wszelkich spraw urzędowych - należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Pomoc, która zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości zarzucając, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2022 r., pomimo rezygnacji przez Skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym w związku z opieką nad żoną, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, zaś niepełnosprawność wynika z choroby nowotworowej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podał, że zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym ze względu na konieczność opieki nad żoną, która zachorowała w 2020 r. na nowotwór złośliwy. Przedstawiając szczegółowo przebieg leczenia żony oraz skutki zastosowanych metod wyjaśnił, że jest jedyną osobą, która ma możliwość opieki, gdyż dzieci kontynuują naukę i podjęły pracę. Żona jest pod stałą opieką onkologiczną, neurologiczną oraz ma problemy z ciśnieniem, co wymaga kontaktu z lekarzami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 6 lipca 2022 r. (data wpływu do organu) Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie o niepełnosprawności żony z którego wynika, że niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od 20 października 2020 r., oświadczenie o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na żonę oraz oświadczenie, że z dniem 1 listopada 2020 r. zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a., Burmistrz, decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że decyzją z dnia 21 października 2021 r. przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. w związku z opieką nad żoną. Stwierdził również, że nie zachodzą przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., jednakże ze względu na datę powstania inwalidztwa i brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., brak jest podstaw do przyznania dochodzonego świadczenia. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 23 września 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie to stanowi przedmiot skargi. II. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. III. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba sprawująca opiekę jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Jednocześnie przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie każda rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. III. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że ze względu na niepełnosprawność żony, Burmistrz decyzją z dnia 21 października 2021 r. przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wspólną przesłanką obu tych świadczeń jest również "sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", przy czym dla specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa dodatkowo wymaga, aby opieka ta była "stała" (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Skarżący spełnił te przesłanki i uzyskał specjalny zasiłek opiekuńczy. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną Skarżący złożył 6 lipca 2022 r. a więc w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną. Z zestawienia dat wynika, że czasookres przyznanego już świadczenia częściowo pokrywa się z okresem, którego dotyczy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy – w tych samym okresie (od 6 lipca 2022 r. do 31 października 2022 r.), Skarżący na potrzeby specjalnego zasiłku opiekuńczego (który wymaga "stałej’ opieki), spełniał ustawowe przesłanki, natomiast w ocenie Kolegium, nie spełniał ich dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kwestionując merytorycznych kompetencji organu odwoławczego Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie diametralnie odmienna ocena materiału dowodowego powinna być pogłębiona o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie to powinno uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dotyczącej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Dopiero całościowa ocena wszystkich dowodów pozwoliłaby na własną (odmienną) ocenę spełnienia przez Skarżącego (albo nie) tych samych przesłanek w okresach częściowo nakładających się na siebie. Kolegium takiego postępowania nie przeprowadziło, dlatego w ocenie Sądu naruszyło art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bez zapoznania się bowiem z aktami administracyjnymi dotyczącymi specjalnego zasiłku opiekuńczego w odmienny sposób oceniło ustalony przez Burmistrza materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że Burmistrz nie stwierdził braku przesłanek w postaci rezygnacji lub nie podejmowania przez Skarżącego zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również nie kwestionował zakresu tej opieki. Nadto stwierdził, że nie występują przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5 u.ś.r. do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego a jedynie, jako przyczynę odmowy, wskazał na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd wskazuje także, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. I OSK 2648/20). IV. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący złożył jednocześnie oświadczenie o rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na żonę. Oświadczenie o rezygnacji jest wnioskiem skierowanym do Burmistrza, który będąc organem właściwym w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest równocześnie organem właściwym do wstrzymania jego wypłaty. Wobec tego, celem równoległego rozpatrzenia obu wniosków (wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wniosku dotyczącego rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego), zaszła konieczność uchylenia nie tylko decyzji Kolegium, ale również decyzji Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2022 r. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną Burmistrz zastosuje się do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazanej w punkcie II uzasadnienia i uwzględni uwagi dotyczące oceny dowodów zawarte w punkcie IV uzasadnienia. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259).