II SA/Rz 1441/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.4170/56/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 20 września 2022 r. nr SKO.4170/56/2022 umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. K.Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: Firma Usługowo-Handlowa [...] zwróciła się do Wójta Gminy [....] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] w granicach pola eksploatacyjnego A obejmującego część działek gruntowych nr ew. [...] w miejscowości W., gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Wójt Gminy [...] decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr IiGK.6220.6.2022 stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki, jakie musi spełniać to przedsięwzięcie. Od powyższej decyzji J.S. (dalej: "Skarżący") złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja narusza szereg aktów prawnych. Zdaniem Skarżącego Wójt wydając decyzję nie zbadał stanu prawnego działek (drogi dojazdowej do inwestycji). Ponadto wydanie decyzji spowodowało zniszczenie dawnego koryta [...] oraz obniżenie wód gruntowych. W ocenie Skarżącego inwestor spowodował zmiany poziomu terenu, co powoduje przy większych opadach podtopienia pól uprawnych, natomiast przedmiotowa inwestycja nie posiada drogi dojazdowej dla tonażu 40T dla samochodów wywożących urobek ze żwirowni. Skarżący zarzucił również, że Wójt błędnie ustalił strony postępowania z art. 28 k.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 20 września 2022 r. nr SKO.4170/56/2022 umorzyło postępowanie odwoławcze. Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że w związku z tym, że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta skierował do Skarżącego pismo o wykazanie, że jest on stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. W zakreślonym terminie Skarżący nie ustosunkował się do ww. wezwania. Wobec powyższego SKO uznało, że w niniejszej sprawie Skarżący nie spełnia warunków koniecznych do przyznania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, określonego w art. 74 ust. 3a zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029; dalej: "u.o.o.ś."). Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo skierowanego do Skarżącego wezwania, nie wykazał on swojego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co skutkuje uznaniem, że nie jest on stroną postępowania. Zatem nie posiadał on legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji Wójta. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J.S., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Skarżący podniósł, że Organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, gdyż wydobywanie kopalin odbywało się na większej powierzchni na działkach Pana Z. w bliskiej odległości od siebie. Ponadto inwestor naruszył stosunki wodne na działkach sąsiednich, a działki na których prowadzone było wydobycie znajdują się w bliskiej odległości od siebie i nie przekracza ona 100 metrów. Skarżący podniósł także, że odległość od jego działki nr [...] do działki, na której prowadzone było wydobycie nie przekracza 100 metrów. W dalszej kolejności Skarżący wskazał, że na działce nr [...], obr. W. znajduje się rów melioracyjny, który zbierał wody gruntowe przy większych opadach m.in. z działki nr [...] i odprowadzał wodę do [...]. Dodatkowo inwestycja nie posiada drogi dojazdowej o tonażu DMC 40 ton do drogi publicznej, a droga polna przebiega przez działki prywatne. Zdaniem Skarżącego wydobywanie żwiru zmieniło poziom wysokości działek, co wiąże się ze spływem wód opadowych i gruntowych. Skarżący zarzucił także, że inwestor narusza prawo wodne i prawo górnicze. Końcowo podniósł, że Wójt Gminy [....] nie podjął działań z urzędu, celem sprawdzenia czy przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanego jurysdykcyjnie aktu administracyjnego. W piśmie procesowym z 21 listopada 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do uzupełnienia dokumentów dotyczących drogi dojazdowej do działki Pana Z. od autostrady do żwirowni oraz od W. do żwirowni wraz ze wskazaniem zmian odnośnie działek z podaniem dat przejęcia działek oraz o przesłanie kserokopii dokumentów wydanych decyzji, gdyż decyzje były wydawane, gdy Wójt nie posiadał tytułu prawnego do działek. Skarżący wniósł również o zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu na podstawie art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji o charakterze procesowym, tj. decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego, pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Ponieważ kwestionowana decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiła jedynie orzeczenie formalne, umarzające postępowanie odwoławcze, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wymagało zbadania, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, zasadnie uznało, że odwołującemu się nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Przesądzenie tej kwestii było jednocześnie wystarczające dla wydania orzeczenia przez Sąd, ponieważ - w wypadku przyjęcia, iż Skarżący winien być stroną postępowania administracyjnego, decyzja winna zostać uchylona w celu zapewnienia pełnego toku instancji postępowania administracyjnego, zaś w wypadku przeciwnym - podniesione przez niego zarzuty odnośnie do istoty sprawy nie mogłyby zostać uwzględnione, a zatem ich rozpatrywanie byłoby bezprzedmiotowe. Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, str. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił - jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast, jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, str. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających. W konsekwencji, przyjmuje się, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zatem kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona, ponieważ jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania decyzji merytorycznej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że Skarżący nie ma legitymacji procesowej, a więc i odwoławczej, wobec czego wniesione przez niego odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Punktem odniesienia dla weryfikacji legitymacji procesowej Skarżącego jest, poza ogólną regułą z art. 28 k.p.a., art. 74 ust. 3a przedmiotowej ustawy. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W piśmie przekazującym odwołanie Organ I instancji wskazał, że J.S. nie był stroną postępowania. Kolegium pismem z 18 sierpnia 2022 r. wezwało Skarżącego do wykazania, że jest stroną postępowania przytaczając treść art. 74 ust. 3a u.o.o.ś, wyznaczając jednocześnie Skarżącemu termin 7 dni pod rygorem uznania braku legitymacji procesowej w prowadzonym postępowaniu. Powyższe wezwanie zostało Skarżącemu doręczone w dniu 22 sierpnia 2022 r., lecz wyznaczony w nim termin upłynął bezskutecznie w dniu 29 sierpnia 2022 r. Na tej podstawie Organ II instancji umorzył postępowanie uzasadniając, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Stanowisko Organu II instancji uznać należy za prawidłowe. W odwołaniu Skarżący nie podał numeru ewidencyjnego działki, z której posiadaniem, wiąże naruszenie interesu prawnego. W skardze wskazał, że dotyczy to działki nr eiwd. [...]. Z dołączonych do akt dokumentów, w tym map ewidencyjnych wynika, że działka ta nie przylega bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Nie została również wymieniona w wykazie działek położonych w odległości 100 m od granicy projektowanego przedsięwzięcia. W świetle powyższego jako uzasadnione uznać należy stwierdzenie Organu I instancji w piśmie przekazującym odwołanie, że Skarżący nie był stroną tego postępowania. Z uwagi zaś na bezskuteczny upływ wyznaczonego przez Organ II instancji terminu, do wykazania czy zachodzą inne okoliczności wymienione w art. 74 ust. 3a u.o.o.ś, o którego treści pouczył Skarżącego, przyjąć należało, że Skarżący nie wykazał, że realizacja przedsięwzięcia spowodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska na jego działce lub ograniczyła możliwość jej zagospodarowania, a co za tym idzie nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego. Sąd stwierdza przy tym, że powyższych okoliczności nie można również stwierdzić na podstawie dołączonej do akt karty informacyjnej przedsięwzięcia. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Organem II instancji, że nie można było przyjąć, iż działka Skarżącego mieści się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Prawidłowe stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest do tego legitymowany, w konsekwencji prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego i nie dawało w związku z tym podstaw do merytorycznego badania sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skargi wykraczające poza przedmiot badania, jakiego dotyczyła procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogły wywołać skutku w postępowaniu ze skargi na tę decyzję. Sąd administracyjny badał zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w konkretnej sprawie. Ze względu na brak legitymacji odwołującego się nie mógł zatem - po stwierdzeniu legalności zaskarżonej decyzji - kontrolować postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym również odnieść się do postawionych w skardze zarzutów. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.