II SA/Rz 1437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości - postanawia - odrzucić skargę.

Uchwałą z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Rada Miasta [...] wyraziła zgodę na zamianę: – nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr 446/1 i 690/1, objętej księgą wieczystą [...] nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych we wstępnym projekcie podziału jako działka nr 479/6, objęta księgą wieczystą [...] i działka nr 690/7, objęta księgą wieczystą [...], stanowiących własność Gminy Miasto [...], – na nieruchomość położoną w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr 269/6, objętą księgą wieczystą [...] stanowiącą własność H sp. z o.o. z/s w [...]. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] (§ 2 uchwały). Jednocześnie uchwalono, że traci moc uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (§ 3 uchwały). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, uzupełnionej w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2020 r., AC wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a.", poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z nieuwzględnieniem słusznego interesu obywateli, w tym sprzeciwu wyrażonego przez mieszkańców, niewyjaśnienie podstaw i przesłanek przemawiających za podjęciem uchwały, a ponadto wyrażenie zgody na zamianę nieruchomości na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ nie uwzględnił, że działki nr 690/3 i 479/4 mają status drogi publicznej, z której może korzystać każdy, a przed podjęciem uchwały spełniały rolę drogi dojazdowej dla mieszkańców osiedla [...]. Objęcie ww. nieruchomości postanowieniami uchwały stanowi naruszenie art. 13 i art. 37 ust. 2 pkt 4 i art. 15 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.". Ponadto wyrażenie zgody na zamianę nieruchomości pozbawiło mieszkańców osiedla [...] i ul. [...] oraz właścicieli działek dostępu do drogi publicznej, co powoduje, że zamiana jest niezgodna z zasadami prawidłowej gospodarki i narusza w sposób istotny art. 15 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 12 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie wykazał, aby legitymował się istnieniem po jego stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Wyrażenie zgody w uchwale nie jest równoznaczne z dokonaniem tego rodzaju zamiany, zaś samo zamieszkiwanie na osiedlu, na którym zlokalizowane są działki objęte uchwałą nie uprawnia, w świetle art. 101 u.s.g., do skutecznego wniesienia skargi. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że działki wyszczególnione w zaskarżonej uchwale nie stanowią dróg publicznych, a przeznaczenie ich do zamiany nie pozbawia mieszkańców dostępu do drogi publicznej. Działki należące do Gminy Miasto [...] nie są zagospodarowane lub trwale użytkowane, co ustalono w drodze wizji lokalnej. Ruch pieszych i pojazdów odbywa się przez drogę publiczna – ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, po trzecie - zachowany być musi termin do wniesienia skargi, po czwarte - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Zaskarżona uchwała jest z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gminnych, a wniesienie skargi do sądu poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 października 2019 r. Wyjaśnieniu podległa też kwestia przedmiotu zaskarżenia, ale końcowo ustalono na podstawie przedstawienia w skardze numerów działek podlegających zamianie, że skargą jest objęta uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia Skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. np wyrok NSA z 07.05.2008 r., sygn. akt II OSK 84/08; dostępny na str. cbosa). W kontekście zarzutów skargi wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 01.03.2005 r., sygn. I OSK 1437/04; wyrok NSA z 10.02.2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14; dostępne na str. cbosa). Nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11 dostępny na str. cbosa). Skarżący w skardze zarzuca, że zaskarżona uchwała doprowadzi do pozbawienia mieszkańców osiedla [...] dostępu do drogi publicznej, która jest uczęszczana. W zaskarżonej uchwale nieuwzględniono prawa własności właścicieli nieruchomości, gdyż mieszkańcy w żaden sposób nie zostali zabezpieczeni, aby zapewnić im jakąkolwiek alternatywną możliwość dojazdu do drogi publicznej oraz dostęp do ścieżek pieszo - rowerowych. Rada Miasta [...] zupełnie nie zadbała o interes prawny mieszkańców. Sąd ustalił, że skarżący jest właścicielem działki nr 477/4. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. wynika, że działka ta w wyniku zamiany działek opisanych w uchwale nie utraci dostępu do drogi publicznej. Powyższe potwierdza załącznik graficzny do pisma organu z dnia 16 lipca 2020 (akta sądowe). W ocenie Sądu ze wskazywanych przez skarżącego okoliczności oraz całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek interes prawny bądź uprawnienie skarżącego zostały naruszone. Skarżący nie wykazał też, że naruszono jego interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego i polegający na istnieniu bezpośredniego związku między treścią uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie sytuacją faktyczną. Przedmiotem ochrony w skardze uczynił skarżący uczynił prawdopodobne interesy innych właścicieli nieruchomości, które w postępowaniu wszczętym na skutek skargi skarżącego nie mogły być w żaden sposób ocenione. Doszłoby do przeskoczenia grac przedmiotowych sprawy. Skarżący nie udowodnił, że uchwała organu stanowiącego gminy doprowadził do naruszenia prawa i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, tj. pozbawieni pewnych praw albo uniemożliwienie ich realizacji. Sama zaś przynależność do wspólnoty nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie. Stwierdzenie przesłanki do odrzucenia skargi skutkowało brakiem konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Dodać jedynie wypada, że postępowanie prowadzone w trybie art. 101 u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym i dlatego nie są trafne - już z tego względu - zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W związku z tym, że odrzucenie skargi nastąpiło na rozprawie, a skarga nie została uwzględniona to Sąd nie mógł orzec o zwrocie wpisu.