II SA/Rz 1433/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Czarna z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr XVII/123/2025 w przedmiocie określenia zasad sprawiania pogrzebu przez Gminę Czarna – skargę oddala –

Uchwałą z 28 sierpnia 2025 r. nr XVII/123/2025 Rada Gminy Czarna (dalej: "Rada" lub "Organ") określiła zasady sprawiania pogrzebu przez Gminę Czarna. Zgodnie z § 9 uchwały, uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Uchwałę opublikowano 10 września 2025 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, pod poz. 3546. Podstawa prawna uchwały to art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2025r., poz. 1153), dalej w skrócie: "u.s.g.", art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025r.., poz. 1214 ze zm.) zwana dalej: "u.p.s." oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024r., poz. 576 ze zm.) zwana w skrócie: "u.o.c.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki dalej: "Wojewoda") wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 1 i w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) – dalej: "u.o.a.n.", poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od uprzedniej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Uchwała skierowana jest wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tej jednostki tj. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Należy stwierdzić, że Rada Gminy Czarna bez podstawy prawnej, uchwale podjętej na podstawie art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", nadała charakter aktu prawa miejscowego. Przepis ten określa ogólną kompetencję organu stanowiącego gminy do uregulowania sposobu sprawiania pogrzebu, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Natomiast podjęta na jego podstawie uchwała zawiera normy skierowane do jednostki organizacyjnej gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania i nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. Organ podniósł, że w wyniku ponownej analizy prawnej Rada Gminy podjęła nową uchwałę, którą uchyliła uchwałę nr XVII/123/2025, tym samym usuwając z obrotu prawnego akt, który jest przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy w Czarnej z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr XVII/123/2025 w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę Czarna. Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznał skargę pomimo uchylenia na sesji Rady Gminy Czarna dniu 30 października 2025 r. zaskarżonej uchwały, ponieważ sam fakt wyeliminowania aktu prawnego z obrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OZ 55/20, odwołując się do cytowanego tamże orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i orzeczeń sądów administracyjnych, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Powyższy pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Poddając kontroli zaskarżoną uchwałę w granicach zaskarżenia wynikających ze skargi, Sąd stwierdził, że nie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia. Przywołane przepisy pozostają w ścisłym związku z art. 91 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem (ust. 1 zdanie pierwsze). Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co wynika z wykładnia contrario art. 91 ust. 4 u.g.n. Ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, a zatem w tej mierze odwołać należy się do orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyroki: NSA z 9.04.2025, I OSK 2548; I OSK 442/24 z 20.02.2025 - dostępne w cbosa). Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. do zadań gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Stosownie zaś do art. § 44 u.p.s. sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Choć ww. przepis na to nie wskazuje, to z wyrażonej w art. 18 ust. 1 u.s.g. zasady domniemania kompetencji rady gminy wynika, że organem właściwym do określenia owego sposobu sprawienia pogrzebu jest organ stanowiący gminy, którego prawną formę działania stanowią uchwały. Przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu, o którym mowa w art. 44 u.p.s., należy rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu (por. wyrok NSA z 30.06.2016 r. sygn. akt I OSK 258/16 dostępny w cbosa). Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez organ stanowiący gminy jednocześnie wyznaczając granice tego upoważnienia. W skardze Wojewoda zakwestionował, przejęcie przez Radę Gminy Czarna, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wymagało jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, o czym stanowi § 9 tej uchwały, wiążąc datę jej wejścia w życie z upływem 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Z tej przyczyny Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności § 9 tej uchwały. Nie budzi wątpliwości, że aktem prawa miejscowego gminy jest akt przyjęty przez jej organ stanowiący na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na jej obszarze i zawierający normy generalne i abstrakcyjne, które kształtują sytuację prawną każdego podmiotu określonego rodzajowo i obowiązują erga omnes. Jest skierowany do podmiotów pozostających poza strukturą administracji i stanowi przeciwieństwo aktów prawa wewnętrznego, skierowanego do jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Różnicą pomiędzy tymi grupami aktów jest krąg ich adresatów: w przypadku prawa miejscowego są to generalnie określone podmioty zewnętrzne (obywatele, osoby zamieszkałe na terenie gminy), w przypadku aktów prawa wewnętrznego jednostki pozostające w strukturach gminy powiązane z nią ustrojowo lub organizacyjnie (tak wyrok NSA z 30.06.2016 r., sygn. akt I OSK 571/16). Sąd w składzie orzekającym w całości podziela i przyjmuje za swoją argumentację, że uchwała w sprawie określenia zasad sprawienia pogrzebu nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż jej adresatem jest w istocie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Czarnej. Z tego względu jest to akt o charakterze wewnętrznym. Sąd przyznaje, że wprawdzie uchwała ta nie mieści się w katalogu aktów podlegających obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednakże dostrzec trzeba, że § 9 uchwały był wynikiem najprawdopodobniej błędnego przekonania, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego wobec obowiązku sprawienia pogrzebu osobom zmarłym. Literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego") w żadnym miejscu nie zawiera jednak zapisu o "prawie miejscowym". Wbrew zatem twierdzeniu Wojewody regulacja ta nie nadaje uchwale waloru aktu prawa miejscowego, podobnie zresztą jak i sam fakt jego promulgacji, które dokonano 10 września 2025r. Sąd uznał więc, że w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaskarżony akt w sposób nienaruszający istotnie prawa określał moment wejścia w życie i nie ma podstaw do przyjęcia, aby § 9 uchwały zarzucać rażącą wadliwość. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zapis ten nie narusza też procedury uchwalania uchwał, ani nie uczynił z kontrolowanej uchwały aktu prawa miejscowego. O zaliczeniu danej uchwały do aktów prawa miejscowego decyduje delegacja ustawowa, a nie sposób jej ogłoszenia. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do przypisania zaskarżonej uchwale naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.