II SA/Rz 1427/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 12 września 2022 r. nr GK-II.7221.131.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi KP (dalej: "Skarżącego") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "PWINGiK", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 12 września 2022 r. nr GK-II.7221.131.2022, wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 13 stycznia 2022 r. KP zwrócił się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") o sprostowanie zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących właścicieli działki nr [...]. Pismem z 31 marca 2022 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...] Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dotyczących właścicieli działki nr [...], do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w [...] prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej MP. Organ I instancji podał, że na dzień złożenia wniosku w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jako właściciele działki nr [...] wpisani są: [...] oraz nieżyjący [...] i MP. W toku postępowania ustalono, ze wnioskiem z 2 lutego 2019 r. Gmina [...] zwróciła się do Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzenie nabycia spadku po MP. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. [...] i nie została zakończona. Powyższe oznacza, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] będzie bowiem miało charakter prejudycjalny w zakresie ustalenia adresatów - stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez Organ I instancji. Na ww. postanowienie Skarżący wniósł zażalenie, zarzucając niezasadne zawieszenie postępowania administracyjnego po upływie 203 dni od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Skarżącego, zawieszenie postępowania ma na celu nieuzasadnione przedłużanie sprawy, a zgormadzony materiał dowodowy umożliwia merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonego żądania. Istotą sprawy jest bowiem usunięcie wadliwych wpisów w rejestrze gruntów w zakresie niezgodności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów a zapisami księgi wieczystej, a nie ustalenie właścicieli działki nr [...]. Postanowieniem z 12 września 2022 r. nr GK-II/7221.131.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie Starosty. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji PWINGiK podniósł, że skoro wniosek Skarżącego dotyczył danych ewidencyjnych działki nr [...], to stronami postępowania aktualizacyjnego są wszyscy współwłaściciele ww. nieruchomości, w tym spadkobiercy MP. Pominięcie stron postępowania stanowi naruszenie wskazanej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udział stron w każdym etapie postępowania. Oznacza to, że sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po MP, prowadzona przed sądem powszechnym, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego. Tym samym postanowienie Starosty uznać należało za opowiadające prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KP wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty, zasądzenie kosztów postępowania, zobowiązanie organów do ustalenia osoby odpowiedzialnej za opieszałość i jej ukarania, a ponadto o zobowiązanie Organu I instancji do przesłuchania w sprawie uczestników postępowania. Zdaniem Skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niepogłębiający zakuwania obywateli do organów administracji publicznej. Ponadto Skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne dotyczy usunięcia wadliwych wpisów w rejestrze gruntów w zakresie niezgodności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów a zapisami księgi wieczystej. Nie jest zatem wymagane ustalenie współwłaścicieli działki, a wyłącznie porównanie zapisów w dwóch zbiorach informacji. W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Skarżący w piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. podtrzymał wszelkie zarzuty, wnioski i żądania zawarte w treści skargi z dnia 20 października 2022 r., jednocześnie wskazując krąg potencjalnych spadkobierców uczestników postępowania sygn. akt [...]. Do pisma załączono kserokopie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt [...] o wezwaniu do udziału w sprawie nabycia spadku po MP w charakterze uczestników wymienione w nim osoby. Natomiast w piśmie z dnia 9 maja 2023 r. uzupełniono skargę o zarzut rażącego naruszenia prawa w postaci art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że ustalenie spadkobierców po zmarłej MP jest zagadnieniem wstępnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie PWINGiK o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zawieszone przez Starostę postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego o dokonanie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], zmiany zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisanych w 2018 r. współwłaścicieli działki nr [...], poprzez wpisanie danych właścicieli widniejących w księdze wieczystej. Jako podstawę faktyczną i prawna tego postanowienia wskazano konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłej MP. Starosta w swym rozstrzygnięciu wyjaśnia, że na dzień złożenia wniosku przez Skarżącego w jednostce rejestrowej [...] prowadzonej dla działki nr [...], jako jedną ze współwłaścicieli działki wymieniono nieżyjącą MP. Natomiast według informacji zawartej w piśmie z 12 lipca 2022 r., Sądu Rejonowego w [...] toczy się przed tym sądem postępowanie spadkowe po w/w zmarłej pod sygn. [...], które nie zostało na chwilę sporządzania tej informacji zakończone (vide k. akt administracyjnych nr 200). Wobec przyjętych przez Organy podstaw prawnych i faktycznych zaskarżonego do WSA postanowienia należy wyjaśnić, że zawieszenie postępowania na mocy zastosowanego w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma charakter względny, a więc nie bezwarunkowy. Otóż, aby wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu było dopuszczalne, organ musi bezwzględnie wykazać, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego orzecznictwo rozumie zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (zob. wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 2783/19, LEX nr 3484804.). Dodać też wypada, iż w postępowaniu aktualizacyjnym prowadzonym przez organy służb geodezyjno-kartograficznych interes prawny posiadają podmioty określone w art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.ik. Otóż norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową do inicjowaniu i uczestniczenia w takim postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach tej sprawy - determinowanych śmiercią jednego z dotychczasowych współwłaścicieli działki nr [...], MP - winien obejmować także spadkobierców zmarłego (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1011/19, LEX nr 3025675.). Wynika to przede wszystkim z faktu, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji, a w ramach postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowego postępowania w przedmiocie ustalenia czy też rozstrzygnięcia o posiadaniu tytułów własności (zob. wyrok NSA z 25 października sygn. 2011 r., I OSK 1839/10, LEX nr 1096358.). Podniesione w skardze zarzuty okazały się w świetle powyższych regulacji materialnych i procesowych niezasadne. Opierają się one na twierdzeniu, że wszczęte postępowanie może być przez Organ kontynuowane bowiem sytuacja MP jest tożsama z sytuacją spadkobierców po WP, do czego mają przekonywać m.in. zdarzenia opisane w treści skargi i kolejnych kierowanych do Sądu pism. Akcentuje się również, iż Organy dysponują dokumentacją urzędową, że zmarła MP za swego życia wyzbyła się na rzecz rodzeństwa [...] praw do działki nr [...] (vide pismo procesowe strony z dnia 16 listopada 2022 r., k. akt sądowych nr 19). Z przesłanych do WSA akt postępowania administracyjnego ponad wszelką wątpliwość wynika, że informację o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku Organ uzyskał na skutek wystąpienia z odpowiednim pytaniem do Wójta Gminy [...]. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 14 marca 2022 r. wyjaśnia, że MP jest osobą nieżyjącą (według zapisów aktu zgony USC w [...] w/w zmarła przed wszczęciem postępowania), a postępowanie spadkowe toczy się w Sądzie Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny na wniosek Urzędu Gminy w [...] z dnia 20 lutego 2019 r. O fakcie toczącego się postępowania spadkowego ma wiedzę skarżący, który przy piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2022 r. przesłał do WSA postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...], o wezwaniu do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania określone imiennie w tym postanowieniu osoby. Według Skarżącego postanowienie Sądu Rejonowego wskazuje krąg potencjalny spadkobierców MP. Zdaniem Sądu, okoliczności wskazywane przez Organ, ale także przez skarżącego świadczą o spełnieniu się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi brak możliwości rozstrzygania przez PWINGiK o tytule prawnym do nieruchomości do czego sprowadzałoby się określanie w postępowaniu aktualizacyjnym z pominięciem sądu kręgu spadkobierców po zmarłej MP w zakresie wchodzącej w skład masy spadkowej działki o nr [...]. Po pierwsze, w momencie w którym zostało wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej organ administracji został pozbawiony możliwości czynienia w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Nie jest rolą organu administracji w tej sytuacji autonomiczne rozstrzyganie o nabyciu praw majątkowych do spadku przez określone podmioty prawa. To zagadnienie jako kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego stało się zagadnieniem prejudycjalnym (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), od którego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy głównej polegającej na wprowadzeniu zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do tej kwestii podkreślić tez należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, iż organy prowadzące ewidencje gruntów i budynków nie mogą poprzez czynności ewidencyjne rozstrzygać bez stosownych dokumentów stanowiących źródła uprawnień natury cywilnoprawnej o posiadaniu tytułu prawa własności do nieruchomości. Uznanie zarzutów skargi sprowadzałoby się do przyznania organom ewidencyjnym nieistniejącej kompetencji do ustalania za sąd spadkobierców po zmarłym właścicieli działki. Słusznie zatem PWINGiK podkreśla, że w okolicznościach zdeterminowanych toczącym się postępowaniem przez Sądem Rejonowym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do organów administracji. Po drugie, z treści skargi oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...], wynika że nie można mieć pewności co do rzeczywistego kręgu osób powołanych do dziedziczenia w/w działki. Z twierdzeń skargi wynika bowiem, że dnia [...] kwietnia 1986 r. MP wyzbyła się na rzecz swego rodzeństwa praw do swej działki, zaś postanowienie Sądu Rejonowego w [...] wskazuje jako uczestników postępowania 15 osób, które tylko potencjalnie mogą być spadkobiercami zmarłej. W tej sytuacji przy braku pewności spowodowanej toczącym się postępowaniem spadkowym, traktowanie wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego osób jako spadkobierców współwłaścielki nieruchomości mogłoby obarczać wydawane przez organ akty administracyjne istotną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli skierowaniem do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego. Dla uniknięcia takiego niebezpieczeństwa konieczne więc było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego zaskarżone postanowienie powinno pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nim skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.