II SA/Rz 1406/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skarg M. T., M. K. i S. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących M. T., M. K. i S. S. kwoty po 317 zł /słownie: trzysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżących M. T., M. K. i S. S. solidarnie kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi M. T., M. K. i S. S. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. B. S. jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia [...] lipca 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g."), wprowadziła następujące zmiany w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej: 1) w § 1 pkt 2 w miejsce M. K. powołać T. D., 2) w § 2 w miejsce M. K. wybrać T. D. W dniu [...] listopada 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła skarga skarżących na ww. uchwałę. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 68 ust. 2 Statutu Gminy (dalej w skrócie: "Statut") poprzez podjęcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej i taki sposób ukształtowania składów osobowych komisji, który skutkował całkowitym pozbawieniem skarżących członkostwa zarówno w Komisji Rewizyjnej, jak również w pozostałych komisjach stałych Rady Miejskiej, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2) § 64 ust. 3 Statutu poprzez podjęcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej niezgodnie z procedurą, tj. bez zapytania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej kandydata na członka Komisji Rewizyjnej o zgodę na kandydowanie, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazali, że uchwała różnicuje pozycję organizacyjno-prawną radnych poprzez całkowite zniesienie (uniemożliwienie) bycia członkiem Komisji Rewizyjnej, co doprowadziło w konsekwencji do tego, że radny M. K. nie jest członkiem jakiekolwiek komisji Rady Miejskiej, co narusza zasadę równości wobec prawa, z kolei M. T. i S. S. jako radni, którzy nie byli członkami jakiejkolwiek komisji, nie mogli zostać nawet wybrani do składu Komisji Rewizyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 68 ust. 2 Statutu skarżący podali, że zgodnie z art. 13 ust. 2 Statutu, ustawowy skład Rady wynosi 15 radnych. W Radzie Miejskiej funkcjonują 4 komisje stałe: komisja budżetowa - w skład której wchodzi 8 członków; komisja gospodarki przestrzennej, inwestycji, ochrony środowiska i rolnictwa - w skład której wchodzi 8 członków; komisja oświaty i kultury - w skład której wchodzi 8 członków; komisja sportu, zdrowia, spraw statutowych i społecznych - w skład której wchodzi 8 członków, oraz 2 komisje wynikające z u.s.g.: komisja rewizyjna - w skład której wchodzi 3 członków; komisja skarg, wniosków i petycji - w skład której wchodzi 3 członków. Skarżący wskazali, że uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r. Statut, w § 68 ust. 2 zawierał zapis, że komisje składają się z minimum 3 radnych, a § 70 ust. 2 Statutu zawierał zapis, że radny może być członkiem najwyżej 3 komisji stałych. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy, Rada Miejska zmieniła § 68 ust. 2 Statutu, wprowadzając zapis, że komisje składają si z 3 - 8 radnych oraz uchyliła § 70 ust. 2 Statutu. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały oraz w wyniku podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie ustalenia składu osobowego komisji stałych Rady Miejskiej, aktualnie tylko 12 radnych (z wyłączeniem skarżących) spośród ustawowego składu 15 radnych Rady Miejskiej - jest członkami komisji Rady. Skarżący wskazali, że jednym ze skutków ww. uchwał jest m. in. pozbawienie ich diet za udział w komisjach Rady Miejskiej. Uzasadniając zarzut naruszenia § 64 ust. 3 Statutu skarżący wskazali, że kandydat umieszczony w projekcie zaskarżonej uchwały w ogóle nie został zapytany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, czy wyraża zgodę na kandydowanie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez adw. A. K. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady Miejskiej zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów określonych w art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz w zgodzie z zapisami § 64 ust. 3 Statutu. Rada Miejska przytoczyła przepisy Statutu, z których w jej ocenie jednoznacznie wynika, że odrębnymi uchwałami Rada określa przedmiot działania poszczególnych komisji stałych, zakres zadań komisji doraźnych, liczbę członków komisji oraz ich skład osobowy. Przewidziano także limit komisji stałych, do których dany radny może przynależeć. Zdaniem Rady Miejskiej, ustalenie przez Radę maksymalnej liczby członków poszczególnych komisji, a następnie dokonanie wyboru poszczególnych osób do składów osobowych nie narusza interesu prawnego skarżących i nie uniemożliwia im aktywnego uczestniczenia w pracach Rady. Radnym nie przysługuje wiążące Radę "roszczenie" o przydzielenie do konkretnej komisji, a zatem przyjęty przez Radę Miejską sposób wyłonienia składów komisji nie narusza prawa. Rada Miejska zwróciła uwagę, że skarżący w czasie głosowania nad zaskarżoną uchwałą nie wnosili uwag, nie zgłaszali także wystąpień, co wynika z protokołu. Ponadto brak wyboru radnego do komisji, której chciał zostać członkiem, nie pozbawia go możliwości aktywnego działania w komisjach Rady całkowicie. W szczególności w § 96 ust. 4 Statutu zagwarantowano radnym, niebędącym członkami Komisji Rewizyjnej prawo do udziału w posiedzeniach tej Komisji. W ocenie Rady Miejskiej, liczba członków każdej komisji na poziomie od 3 do 8 osób jest duża i nie ogranicza radnych w możliwości ubiegania się o wybór. Nawet ustalenie liczby osób na wyższym poziomie nie gwarantuje, że radny zostałby wybrany do konkretnej komisji. Brak jest bowiem instrumentu, który "wymusiłby" na radnych określone głosowanie w kwestiach osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozważył co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 952/90, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68). Uchwały organów samorządu regulują działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej - art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1-2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w aspekcie przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny wszystkich skarżących, co zostanie wykazane poniżej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane przepisy stanowią rozwinięcie treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powołany przepis, poza samym wyróżnieniem pojęcia ustroju terytorialnego nie stanowi o jego zawartości treściowej. Na ustrój wewnętrzny składa się ustalenie struktury organizacyjnej wspólnoty samorządowej (wraz z organami pomocniczymi), liczby członków organów kolegialnych, kształtu aparatu urzędniczego oraz wyliczenie funkcjonujących agencji wspólnoty. Innymi słowy ustrojem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego jest jej wewnętrzna organizacja. Ze względu na to, że jest on ściśle powiązany z funkcjonowaniem jednostki samorządowej, celowe było powierzenie każdemu organowi stanowiącemu z osobna uregulowania adekwatnego do specyfiki, priorytetów i tradycji danej jednostki samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, komentarz do art. 169, pkt IV). Trzeba też podkreślić, że materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami (por. ww. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 945 oraz wskazane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że nie można uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce pomiędzy ustrojami jednostek samorządów terytorialnych mogą zachodzić różnice. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych w zakresie kształtowania ustroju nie jest nieograniczona - granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 944). Dopóki jednak nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego - dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki. W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych. Odnośnie rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo, przy czym stopień tego ograniczenia kształtuje się odmiennie: w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych i doraźnych został określony w statucie gminy. W odniesieniu do komisji stałych i doraźnych zasady i tryb ich działania nie należą więc do zakresu obowiązkowej materii statutowej. Zgodnie z art. 18a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Rady. Wskazać należy na szczególną pozycję komisji rewizyjnej. Utworzenie tej komisji przez radę gminy jest w przeciwieństwie do utworzenia innych komisji obowiązkowe. Ponadto ustawowo został określony skład tej komisji. Wchodzić do niej mogą bowiem wyłącznie radni, którzy nie pełnią funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, a ponadto w jej skład muszą wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów. Skład ilościowy komisji rewizyjnej zależy od uznania rady gminy, nie może on jednak być odmienny od uregulowanego w statucie, a ponadto w komisji tej liczba członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Nie jest zatem dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociażby jednego z klubów – wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2351/11. Zgodnie z § 79 ust. 2 Statutu Gminy "Komisja Rewizyjna składa się z co najmniej 3 członków, w tym: przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, zastępcy przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz pozostałych członków. W skład Komisji Rewizyjnej wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów." Skład osobowy Komisji Rewizyjnej pochodzi z wyborów. Wynika to pośrednio z art. 24 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. W sprawie jest bezsporne, że na mocy postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [....] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej, powołano Komisję Rewizyjną w składzie 3-osobowym: P. G., M. K. oraz T. K. Zaskarżoną uchwałą Nr [...]z dnia [...] lipca 2020 r. Rada Miejska zmieniła uchwałę z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...]w ten sposób, że w miejsce skarżącego M. K. powołano P. D. Skoro nabycie statusu członka Komisji Rewizyjnej następuje poprzez wybór rady zastosowanie znaleźć powinien § 64 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym: "w przypadku głosowania w sprawie wyboru osób, Przewodniczący Rady przed zamknięciem listy kandydatów pyta każdego z kandydatów, czy zgadza się kandydować i po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej poddaje pod głosowanie zamknięcie listy kandydatów, a następnie zarządza wybory". Z powołanych postanowień statutu wynika więc ściśle określona procedura podejmowania wyboru. Po pierwsze, każdy radny musi mieć możliwość zgłoszenia kandydatury – tak swojej, jak i innego radnego – na członka Komisji Rewizyjnej, po drugie, Przewodniczący musi zapytać każdego z kandydatów, czy wyraża zgodę na kandydowanie do komisji, po trzecie, musi zostać podjęta uchwała o zamknięciu listy kandydatów, i po czwarte, muszą zostać przeprowadzone wybory. Do głosowania w przedmiocie wyboru na członka Komisji Rewizyjnej zatasowanie znajduje art. 14 ust. 1 u.s.g. - uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym - wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 2422/19 (powołany wyrok dotyczył wprawdzie sejmiku województwa, ale z uwagi na analogiczność rozwiązań na poziomie samorządu gminnego, wyrażone w nim stanowisko jest w pełni adekwatne na gruncie niniejszej sprawy). Z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...]wynika jednoznacznie, że zmiana składu osobowego Komisji Rewizyjnej nie nastąpiła poprzez wybory, adekwatnie do procedury statutowej. Radnym nie umożliwiono składania kandydatur na nowego członka komisji, nie doszło do potwierdzenia kandydatur, podjęcia uchwały o zamknięciu listy kandydatów oraz do przeprowadzenia wyboru. Takie procedowanie w sposób istotny narusza § 64 ust. 3 Statutu. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo - § 64 ust. 3 Statutu w związku z art. 18a ust. 1 i ust. 2 i art. 24 ust. 1 u.s.g. Wskutek wytkniętych naruszeń skarżący zostali pozbawieni możliwości zgłoszenia swoich kandydatur na członków Komisji Rewizyjnej, a wszyscy radni, możliwości głosowania nad ich kandydaturami. Przedstawione uchybienia niewątpliwe naruszają interes prawny skarżących w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. Uwzględniając całość powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.