II SA/Rz 1401/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...];

II SA/Rz 1401/20 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.C jest postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2020 r. Nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 735 – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że dnia 12 maja 2020 r. J.C zwróciła się do Starosty "o zwrot i odszkodowanie dawnych parcel gruntowych o nr 135/4, 135/1, 713, 702/7, 705, 714/1, 714/2, 714/3, 714/4, 710/12, 710/14, 710/16, 711/4, 710/10, 712/2, 712/1, 710/3, 710/1, 867, 711/1, 711/5". W kolejnych pismach uzupełniających wniosek podała, że parcele te były w przeszłości własnością rodziny jej mamy Z.C z domu O., parcele o nr, 710/1, 710/3 i 711/5 były wywłaszczone pod ogródki działkowe przy ul. W., a pozostałe "zostały wpisane przez geodetów obcym ludziom bez wywłaszczenia, bezprawnie". Starosta działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu w części dotyczącej dawnych parcel gruntowych wymienionych powyżej. Organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, że ww. parcele gruntowe zostały wywłaszczone. Na zarzut wnioskodawczyni, że ww. parcele "zostały wpisane przez geodetów obcym ludziom bez wywłaszczenia, bezprawnie", organ wyjaśnił, że bezprawność czynu zarzucanego geodetom, nie stanowi przedmiotu zainteresowania prawa administracyjnego. Kwestia ta leży w gestii właściwych organów ścigania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła J.C domagając się jego uchylenia, wznowienia postępowania i przekazania sprawy do I instancji. Wskazała, że działki należące do jej mamy zostały wpisane obcym osobom, przez geodetów, pracowników Starostwa, a wpisy w ewidencji sprostowane. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia. Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności do zwrotu ww. działek w trybie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1-3 u.g.n., gdyż działki te nie zostały wywłaszczone. Jak wynika z wniosku strony oraz pism wyjaśniających zostały objęte ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Postępowanie to nie było tożsame z postępowaniem wywłaszczeniowym. Są to dwa całkowicie odmienne postępowania, różniące się celem dla którego osiągnięcia są realizowane oraz trybem ich przeprowadzenia. Wojewoda stwierdził, że J.C nie może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości jako wywłaszczonej w przypadku gdy nieruchomość wywłaszczeniu nie podlegała. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.C wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia Starosty z dnia [...] sierpnia 2020 r., a także o wznowienie postępowania administracyjnego i zwrot parcel gruntowych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że jej wniosek dotyczył zwrotu parcel gruntowych, nie wskazywała natomiast z jakiego artykułu ma być prowadzone postępowanie. To organy geodezyjne dokonały w rożnym czasie wpisów parcel gruntowych jej rodziny na rzecz obcych ludzi, nie informując o tym. Zarzuciła, że organ nie przeanalizował które parcele gruntowe weszły do jakich działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2021 r. skarżąca podkreśliła, że wnosząc o zwrot dawnych parcel nie wskazywała, że były one wywłaszczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.) Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postanowienia te dotyczą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepisy regulujące wszczęcie postępowania zawarte zostały w rozdziale I Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje możliwość odmowy wszczęcia postępowania wyrażonej w formie postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten dotyczy zatem etapu wstępnego (formalnego) postępowania administracyjnego, którego przejście umożliwia dopiero merytoryczne rozstrzyganie o żądaniu strony. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, których zaistnienie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Są to: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które mogą być przyczyną odmowy wszczęcia z art. 61a § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako takie "uzasadnione przyczyny" należy traktować sytuacje, które w sposób oczywisty, już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Mogą one dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30.07.2013 r., II GSK 735/12, LEX nr 1379540). Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem precyzyjne ustalenie treści wniosku inicjującego postępowanie. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania określa jego przedmiot, a w razie wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11.06.1990 r., I SA 367/90). Dopiero wyjaśnione okoliczności faktyczne dotyczące rzeczywistych intencji danego wnioskodawcy pozwalają określić treść żądania. Istotne znaczenie ma przy tym przepis art. 65 § 1 k.p.a., stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W rozpoznawanej sprawie treść wniosku skarżącej uzupełnionego kolejnymi pismami pozwalała na odczytanie jej rzeczywistych intencji, jakimi była weryfikacja stanu ewidencyjnego wymienionych na wstępie nieruchomości, za wyjątkiem pgr nr 710/1, 710/3 i 711/5. W odniesieniu bowiem do tych nieruchomości, a przynajmniej części z nich, toczyło się postepowanie administracyjne – dotyczyło ono działek nr 1210/1, 1210/2, 1209/2 i 1212 położonych (powstałych z parcel gruntowych 710/1, 710/3 i 711/5) i zakończyło się wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu tych działek, której kopię organ I instancji dołączył do akt postępowania. Rzeczą organu było zatem ustalenie czy żądania obejmujące zwrot nieruchomości oznaczonych jako dawne pgr nr 710/1, 710/3 i 711/5 dotyczy tej ich części, która była przedmiotem decyzji Starosty z dnia 13 sierpnia 2019 r., czy też innej części. Jeśli natomiast chodzi o sprawdzenie stanu ewidencyjnego – wniosek skarżącej winien być rozpatrywany w zakresie ewidencji gruntów, którą zgodnie z art. 7d pkt 1 a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052) prowadzą starostowie. Fakt właściwości tego samego organu, niezależnie od tego, że sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i ewidencji gruntów rozpoznawane są przez inne jednostki organizacyjne, uniemożliwia zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 2.03.2012 r., II GZ 66/12). Wydając w rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zamiast precyzyjnego ustalenia żądania w zakresie części nieruchomości (pgr 710/1, 710/3 i 711/5) oraz przekazania go właściwej jednostce organizacyjnej celem prowadzenia postepowania organy naruszyły zatem przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., obligujące organy administracji do wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w tym także intencji wnioskodawcy, a w konsekwencji art. 61a § 1 k.p.a. Te naruszenia przepisów postepowania obligują Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na to, że jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.