II SA/Rz 1391/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 13 czerwca 2023 r.nr SKO.405.ŚR.1297.587.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2023 r. nr PUW/002037/W/2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej K. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 13 czerwca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1297.587.2023 wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu wniosku K.S. (dalej: "skarżąca") decyzją z 12 maja 2023 r. nr S-VIII.9473.902.2023.AMI odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: S.S. i I.S. w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 30 września 2019 r. Organ wskazał, że występuje pierwszeństwo ustawodawstwa irlandzkiego oraz miesięczna wysokość świadczeń przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce. Zatem nie przysługuje dodatek dyferencyjny, a świadczenie wychowawcze zostało zawieszone w całości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając, że wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś jego analiza pobieżna. Zarzuciła błędne zastosowanie art. 68 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ponieważ ma on zastosowanie w przypadku zbiegu ustawodawstw przynajmniej dwóch państw członkowskich i tylko wtedy gdy zbieg przepisów dotyczy udzielenia świadczeń rodzinnych dla tych samych członków rodziny. Tymczasem wnioskodawczyni nie uzyskała stosownego "świadczenia holenderskiego" za okres wskazany w sentencji decyzji. Zarzuciła błędną wykładnię art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004 i brak ustalenia czy osoby uprawnione pozostają na utrzymaniu skarżącej. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną na wstępie decyzją z 13 czerwca 2023 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ powołał się na art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm. – dalej: "ustawa") i wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy skarżąca K.S. w okresie 3 grudnia 2015 r. do 2 kwietnia 2018 r. była zatrudniona na terenie Polski. Od 3 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. pobierała zasiłek macierzyński z ZUS, dalej od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2022 r. była nieaktywna zawodowo. Nadto wraz z dziećmi zamieszkuje w Polsce. Natomiast M.S. - ojciec S. i I. jest zatrudniony na terenie Irlandii od 16 lipca 2015 r. do chwili obecnej, zgodnie z informacją przekazaną przez instytucję irlandzką. SKO zauważyło, że z tej przyczyny zarzut odwołania o niepobieraniu świadczeń "holenderskich" nie ma znaczenia dla sprawy. Kolegium wskazało, że ojciec dzieci pracował w okresie 1 kwietnia 2019 r. do 30 września 2019 r. na terenie Irlandii, tj. w państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w którym zastosowanie znajdują wymienione w art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Ten zaś ustęp przewiduje pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Natomiast pojęcie "świadczeń rodzinnych" zdefiniowane w art. 1 lit. z powyższego rozporządzenia oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny. Takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Artykuł 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Przepis art. 67 zd. 1 rozporządzenia stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim prace najemna lub prace na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 1 lit. i akapit 1 i rozporządzenia 883/2004 określenie "członek rodziny" oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawcę, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Mając na względzie wyżej przytoczone przepisy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.S. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. J.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy nie zachodzą okoliczności do uznania, że skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) i może być uznana za matkę samotnie wychowującą dziecko, a tym samym nie zachodzą przesłanki z art. 67 i art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (tj. Dz. Urz. UE. L 2004 Nr 166); b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji stosownych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na wadliwym przyjęciu, że M.S. jest "członkiem rodziny" w rozumieniu ww. regulacji, a małoletnie uprawnione pozostają na jego utrzymaniu, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego powinno wynikać, że M.S. z uwagi na rozwód z K.S. orzeczony wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] października 2016 r. nie jest "osobą uprawnioną" oraz małoletnie córki nie pozostają z nim we wspólnym gospodarstwie, oraz nie są na jego utrzymaniu. Pominięto również, że świadczenie za ww. okres nie zostało w ogóle pobrane; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu ww. prawa; d) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji: - z której nie wynika, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom; z uzasadnienia decyzji nie wynika co stanowiło podstawę uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia wychowawczego oraz dlaczego nie wzięto pod uwagę faktu, że jest ona matką samotnie wychowującą małoletnie dzieci; w uzasadnieniu nie wyjaśniono, w sposób dostatecznie precyzyjny podstawy prawnej wydanej decyzji; nie wynika dlaczego ojciec małoletnich M.S. został uznany za osobę, która powinna pobierać świadczenie wychowawcze pomimo tego, że nie zamieszkuje wspólnie z małoletnimi, nie ma z nimi kontaktu, nie partycypuje w kosztach ich utrzymania, nie płaci zasądzonych alimentów oraz nie uczestniczy w ich wychowaniu; - w której wskazano wadliwą podstawę prawną w sentencji decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który traktuje o uchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ II instancji utrzymał ją w mocy; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a) błędne zastosowanie art. 67 i art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (tj. Dz. Urz. UE. L 2004 Nr 166, str. 1) i nieuwzględnienie, że w zakresie świadczeń rodzinnych zastosowanie mają zasady pierwszeństwa określone w tym przepisie w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny (wyłącznie wtedy, gdy dochodzi do zbiegu ustawodawstw przynajmniej dwóch Państw Członkowskich i tylko wtedy, gdy zbieg przepisów dotyczy udzielania świadczeń rodzinnych dla tych samych członków rodziny, w rozumieniu art. 1 lit. i. rozporządzenia nr 883/2004); tymczasem skarżąca K.S. nie uzyskała stosownego świadczenia irlandzkiego za okres wskazany w sentencji zaskarżonej decyzji, a M.S. nie może być uznany za członka rodziny w rozumieniu ww. regulacji; b) błędną wykładnię art. 1 lit. i pkt. 1 lit. i) ww. rozporządzenia nr 883/2004 i pominięcie, że za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego uważa się daną osobę tylko wtedy, jeśli wspomniana osoba zamieszkuje z osobą uprawnioną lub ma osobę uprawnioną na swoim utrzymaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu kategoryczne stanowisko organów obu instancji o możliwości stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w stanie faktycznym sprawy i orzekanie w przedmiocie dodatku dyferencyjnego jest co najmniej przedwczesne. Otóż w aktach sprawy zalega decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr SW-10 DEC.20.2023 (k. 35) uchylająca jego własną decyzję nr ŚR-X.8256.1952.2018 z dnia 4 października 2018 r. przyznającą skarżącej prawo świadczenia wychowawczego na dzieci; - S.S. data urodzenia: [...] maja 2009 r. uchylić prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. - I.S. data urodzenia: [...] października 2021 r. uchylić prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Podstawą jej wydania była informacja Wojewody Podkarpackiego, iż M.S. jest zatrudniony na terenie Irlandii od 16 lipca 2015 r., w zakresie świadczenia wychowawczego przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2019 r. Prezydent [...] stwierdził w uzasadnieniu, że "zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku gdy Wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państw, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie tego przepisu prawo do świadczenia wychowawczego przyznane K.S. decyzję nr ŚR-X.8256.1952.2018 należało uchylić od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. na dzieci: S.S. i I.S.". Decyzja ta jest ostateczna. Wniosek ten jest uprawniony o tyle, że dołączony jest doń dowód jej doręczenia skarżącej, a z akt sprawy nie wynika, aby była ona przedmiotem zaskarżenia. Pismem z dnia 12 maja 2023 r. (k. 40) Wojewoda poinformował skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci: 1. S.S. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od 1 października 2018 r. do 31 marca 2019 r. 2. I.S. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od 1 października 2018 r. do 31 marca 2019 r. Istotne w sprawie zagadnienie dotyczy, zdaniem Sądu, skutków zaistnienia w obrocie prawnym ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 kwietnia 2023 r. W ocenie Sądu zastosowanie w niej art. 16 ust. 6 ustawy i uchylenie decyzji Prezydenta [...] z 4 października 2018 r. oznacza, zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji, na podstawie informacji Wojewody Podkarpackiego. Prawidłowość tego ustalenia może jednak być poddawana ocenie na etapie kontrolowania podjętych przez Wojewodę dalszych rozstrzygnięć. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół problemu ustalenia, czy prowadzenie działalności gospodarczej w innym Państwie Członkowskim przez ojca dzieci, nieuczestniczącego w ich wychowaniu i nieprowadzącego z nimi ani matką dzieci gospodarstwa domowego wpływa na konieczność zastosowania przepisów o koordynacji. Wpływ na rozstrzygnięcie tej kwestii mają przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mające zastosowanie w tej sprawie. Należy podkreślić, w tej części rozważań, że w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym zarówno do 30 marca 2019 r. jak i po tej dacie. Wniosek o świadczenie wychowawcze ustalone decyzją z dnia 4 października 2018 r. został przez skarżącą złożony 30 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywani dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1981) w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w przypadku złożenia do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w gminie lub od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres do dnia 31 maja 2022 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku wniosków, które wpłyną do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustali, że w sprawie mają lub mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje wniosek do właściwego wojewody, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 2, złożonych począwszy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wojewoda zachowuje właściwość dla rozstrzygnięć w sprawie świadczenia wychowawczego, a wypłata przyznanego przez wojewodę świadczenia wychowawczego jest realizowana przez organy właściwe do wypłaty w rozumieniu przepisów dotychczasowych. Przepisy dotychczasowe w niniejszej sprawie to przepisy ukształtowane treścią ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924). Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 tejże ustawy. W sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się: 1) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz 2) przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w dotychczasowym brzmieniu, oraz 3) przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w dotychczasowym brzmieniu. W sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczy okresu od 1 kwietnia 2019 r. do 30 września 2019 r. Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia dla skarżącej są: - za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. przepisy ustawy w brzmieniu o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy, - za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2019 r. (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 26 kwietnia 2019 r.). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast po myśli art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenie wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie z kolei art. 27: organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Analiza cytowanych powyżej przepisów wskazuje, że kluczowe dla możliwości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczeń jest ustalenie przez właściwe organy, że poza granicami Polski przebywa osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych albo członek jej rodziny. Zastosowanie tychże przepisów uzależnione jest od ustalenia, jakie osoby wchodzą w skład członków rodziny. Analogiczne rozwiązania obowiązują na gruncie rozporządzenia 883/2004. Stosownie bowiem do treści art. 67 zd. 1 tego aktu osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zauważyć także wypada, że rozporządzenie to zawiera definicję członka rodziny, zgodnie z którą określenie to oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określają jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; w odniesieniu do świadczeń rzeczowych zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń ojca – każdą osobę określona lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium osoba ta zamieszkuje. Jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głownie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (art. 1 lit. i) ust. 1 lit. i), ii), ust. 2 i 3 lit. i)). Definicja ta przyznaje zatem pierwszeństwo w zakresie określenia substratu osobowego pojęcia: "członek rodziny" prawu krajowemu. Mające zastosowanie do rozpoznawanego wniosku skarżącej za okres od 1 kwietnia do 30 czerwca 2019 r. przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierały w art. 2 pkt 16 ustawy definicję rodziny, a w art. 2 pkt 13 definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Zgodnie z ww art. 2 pkt 16 ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zgodnie z art. 2 pkt 13 tej ustawy ilekroć mowa w niej o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem Sądu art. 2 pkt 16 ustawy zawiera wyczerpującą definicję pojęcia "członek rodziny", w związku z czym w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do posługiwania się brzmieniem definicji tego pojęcia zawartej w rozporządzeniu 883/2004 uzupełnionej orzecznictwem Trybunału. Należy zaznaczyć, że nie wszystkie osoby wymienione w tym przepisie są obligatoryjnie zaliczane do członków rodziny. W definicji tej zastosowany został bowiem kwalifikator "odpowiednio", który powoduje, że z przepisu tego nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16). Przyjąć zatem należy, że ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy. Możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są bowiem materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie w treści aktów normatywnych. W zależności od stanu faktycznego sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w tym przepisie. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku skarżącej pozostaje jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., wydany w sprawie I OSK 2402/20. NSA oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję, mocą której odmówiono przyznania skarżącej również w tej sprawie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego lecz w innym okresie czasowym. W ocenie Sądu II instancji orzekającego w sprawie I OSK 2402/20 do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia przesłanki uznania ją za osobę samotnie wychowującą dziecko, to wyłącza to z pojęcia rodziny drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka. Definicje rodziny z art. 3 pkt 16 u.ś.r. i z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa są tożsame. Tymczasem w rozpoznawanej skardze skarżąca podnosiła, jako prawnie istotną okoliczność, iż nie może być jednocześnie osobą samotnie wychowującą dziecko i osobą pozostającą w rodzinie z ojcem dziecka. Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Oznacza to, to w stosunku do tych osób należy ustalać zakres pojęcia "członek rodziny". Skoro zatem osobą uprawnioną do przedmiotowego świadczenia w rozpoznawanej sprawie jest wnioskująca o to świadczenie skarżąca, to należy ocenić czy ojciec jej dziecka, który nie zamieszkuje z nią, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, nie jest jej mężem, może zostać uznany za członka jej rodziny. Należy wskazać, że odmowa przyznania (wypłaty) skarżącej świadczenia możliwa byłaby wyłącznie w sytuacji, gdyby organy ustaliły, że ze względu na uznanie ojca dziecka skarżącej za członka rodziny skarżącej zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a prawo ojca dziecka wyprzedza prawo skarżącej do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Okoliczności te nie zostały ustalone. Przesądza to o naruszeniu nie tylko przepisów procesowych art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. ale i materialnoprawnych art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Sytuacja skarżącej co do świadczenia wychowawczego za okres od 1 lipca do 30 września 2019 r. kształtuje się odmiennie. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 13 września 2023 r., I OSK 1924/23 "przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowią, że warunkiem zastosowania przepisów o koordynacji systemów jest przebywanie osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu, poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z literalnego brzmienia przepisów art. 16 ust.1-2 ustawy można by dojść do wniosku, że jedynie przebywanie za granicą osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka jego rodziny byłoby przesłanką do podjęcia działań z art. 16 ust. 1 i 2. Jednak jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 2168/21 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl) takiej interpretacji powyższych przepisów przeczy ich analiza w kontekście całości rozwiązań przyjętych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W rozważaniach do powyższego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje, zauważono, iż w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji nie ma definicji pojęcia "rodziny". Definicja tego pojęcia z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci została usunięta z dniem 1 lipca 2019 r. na podstawie art. 1 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz.U.2019 poz. 924). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2019 r. wynika, iż zabieg ten był podyktowany wprowadzeniem do ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nowych rozwiązań warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego. Od tej daty świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowej i ustawodawca uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Należały do nich przepisy, które bezpośrednio odnosiły się do dochodu oraz przepisy które pośrednio związane były z uzależnieniem świadczenia od dochodu, jak np. definicja "rodziny". Autorzy projektu zmiany w uzasadnieniu wskazali, że pozostawienie w niektórych przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcia "członek rodziny" (bez zdefiniowania jego znaczenia), jak np. w art. 8 ust. 1 pkt 4, służyć miało potrzebom realizacji przepisów o koordynacji systemów, z uwagi na to, że w różnych państwach członkowskich obowiązują niejednolite wymogi uprawniające do odpowiednika świadczenia wychowawczego. Także z tej przyczyny dopuszczono w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, możliwość przedstawienia we wniosku informacji o osobach "bliskich", bliżej ich nie precyzując. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z powyższego wynika zatem, że pojęciu "członek rodziny" nie można przypisać takiego znaczenia jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie kryterium dochodowe wpływa na zasadność żądania objętego tą ustawą. W konsekwencji , celowe zabiegi ustawodawcy mające na celu eliminację niektórych pojęć z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uniemożliwiają odniesienie do niej m.in. definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rajcę ma zatem skarżący kasacyjnie wskazując na powyższe naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji. Trzeba też zauważyć, iż oceniając zasadność zastosowania art. 16 ust.1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w niniejszej sprawie nie można pominąć treści wspomnianego art. 8 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który stanowi że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, gdy członkowi rodziny dziecka przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej. Z treści przepisu art. 8 ust. 1 pkt 4 wynika, że odwołuje się on tak jak przepisy zawarte w art. 16 ust. 1 i 2, do unormowań koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r. (o sygn. akt I OSK 2168/21), iż brzmienie art. 8 ust. 1 pkt 4 czyni koniecznym przyjęcie, że organy zobowiązane są zastosować art. 16 ust. 1 - 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci również wówczas, gdy poza granicami Rzeczpospolitej przebywa "członek rodziny" dziecka, niebędący zarazem "członkiem rodziny" osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Interpretując przepis należy uwzględnić całość przyjętych w danej ustawie rozwiązań. Akt prawny winien być niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie mogą naruszać tego porządku, ich wykładni należy dokonywać bowiem na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie w oparciu o jeden przepis w oderwaniu od innych. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w tej ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania w/w rozporządzenia nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Wskazane rozporządzenie nr 883/2004 zawiera m.in. definicję "członka rodziny". W myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy ww. rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie. Przepis art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia, stanowi jednak, iż jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Zgodnie przy tym z art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004, jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Skoro ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawiera definicji "członka rodziny", to koniecznym było posłużenie się brzmieniem tego pojęcia jakie zawarte jest w rozporządzeniu nr 883/2004. Z definicji zawartej w art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia wynika, że rodzica dziecka uważa się za członka jego rodziny. Miejsce przebywania i pracy rodzica dziecka poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej jest więc kluczowe dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 2 ust. 1, rozporządzenie 883/2004 stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Ponadto zgodnie z art. 67 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Jednak emeryt lub rencista jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego właściwego ze względu na emeryturę lub rentę. Zatem w sytuacji gdy matka dziecka nie pracuje i zamieszkuje w Polsce, a ojciec dziecka zamieszkuje w innym państwie członkowskim i pracuje tam lub prowadzi tam własną działalność gospodarczą, to zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko, iż powołany art. 68a rozporządzenia 883/2004 nie modyfikuje definicji rodziny zawartej w art. 1 tego rozporządzenia, jak też nie zmienia zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń określonych w art. 68 ww. rozporządzenia. Przepis ten umożliwia udzielenie świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, w sytuacji gdy osoba uprawniona, zgodnie z zasadami pierwszeństwa, nie wykorzystuje świadczeń na utrzymanie członków rodziny. Udzielenie świadczeń następuje wówczas przez właściwą, dla osoby uprawnionej instytucję, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania członkowie rodziny, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania". W realiach niniejszej sprawy oznacza to możliwość stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do świadczeń za okres od 1 lipca do 30 września 2019 r. Sąd nie podziela jednak stanowiska organów, że sam fakt pobierania lub niepobierania świadczeń za granicą nie ma tu znaczenia, ponieważ na podstawie obowiązujących przepisów prawa ustalono pierwszeństwo do wypłaty świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia wychowawczego) za granicą. Tutejszy Organ, ustalając prawo do dodatku dyferencyjnego, celem porównania świadczeń bierze pod uwagę świadczenia przysługujące na dane dziecko za granicą. Jednocześnie wniosek o świadczenie wychowawcze został przekazany do instytucji właściwej za granicą wraz z wszelkimi informacjami niezbędnymi do ustalenia prawa do świadczeń poza granicami Polski, celem jego rozpatrzenia. W sytuacji wydania decyzji przez instytucję zagraniczną w zakresie wysokości przysługujących świadczeń, Wojewoda ponownie dokona weryfikacji kwoty świadczenia należnego w Polsce. Wskazać przy tym jednakże należy, że brak rozpatrzenia wniosku przez instytucję zagraniczną, spowodowany brakiem współpracy ze strony wnioskodawcy, skutkować będzie brakiem możliwości ponownego przeliczenia świadczeń przez polską instytucję. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 września 2023 r., I OSK 413/21 "jak wynika pkt. 12 preambuły do rozp.883/2004 oraz Artykułu 10 rozp.883/2004 regulacje te mają służyć m.in. przeciwdziałaniu kumulacji świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres. A zatem należało przyjąć, że nie byłoby zgodne z wolą ustawodawcy posłużenie się instrumentem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w sposób prowadzący do sytuacji, w której skarżącej, w żadnym z państw członkowskich UE nie zostałoby wypłacone "świadczenie rodzinne", nawet to, które Polsce przysługiwałoby jej, gdyby zastosowania nie znajdowały przepisy o koordynacji. Należy zauważyć, że w okolicznościach badanej sprawy świadczenie wychowawcze skarżącej zostało przyznane. Nie ma zatem wątpliwości, że w świetle prawa polskiego spełniała ona przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego. Podleganie ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie należało rozumieć w taki sposób, że w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, trzeba wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Należy zauważyć, że przepis art. 28 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie nakazywał stosowanie k.p.a. Z kolei na podstawie art. 7b k.p.a. - nieprzerwanie od 1 czerwca 2017 r. - w toku postępowania organy administracji publicznej były zobligowane do współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Żaden przepis nie zwolnił z tego obowiązku ani Wojewody, ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organy te całkowicie pominęły też, że przyjmowanie mechanizmów, które ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego przerzucają na osobę ubiegającą się o świadczenie jest wadliwe (por. wyrok TK z dnia 23 października 2007 r. sygn. § 28/07)". Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.