II SA/Rz 1367/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr OA.7721.13.3.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie – skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 12 sierpnia 2025 r. nr OA.7721.13.3.2025, wydana w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Ostateczną decyzją z [...] października 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") udzielił ZM pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał inwestora do zrealizowania w terminie do końca 2005 r. wskazanych robót budowlanych: 1. wykonania otworu okiennego w północnej ścianie budynku od pomieszczenia pokoju, 2. wykonania stropu nad projektowanym pokojem i pomieszczeniem gospodarczym, 3. zamurowania okna w ścianie projektowanego pokoju "od strony [...]", 4. wykonania "pozostałych robót wykończeniowych" według opisu technicznego, "stanowiącego załącznik do przedłożonej dokumentacji". PINB wskazał ponadto w rozstrzygnięciu, że zgodnie z art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: "k.p.a.", niedopełnienie wskazanych wyżej warunków spowoduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – jak podał w rozstrzygnięciu – uchylił i odmówił BM (dalej: "skarżąca") pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w części niewykończonej i nieużytkowanej. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał inwestora do wydzielenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 162 § 2 k.p.a. Organ I instancji podał, że podczas kontroli przeprowadzonej 18 marca 2025 r. stwierdzono, że nie wykonano robót budowlanych określonych w decyzji z [...] października 2003 r. Zatem z uwagi, że obowiązek nałożony na poprzedniego właściciela nieruchomości nie został wykonany, należało uchylić decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i odmówić udzielenia takiego pozwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja z 12 sierpnia 2025 r. nr OA.7721.13.3.2025 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB z [...] kwietnia 2025 r. i jednocześnie uchylił decyzję PINB z [...] października 2003 r. w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie niewykończonych pomieszczeń gospodarczych i pokoju w północnej stronie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanym na działce nr [...] i zobowiązującej do wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...], były prowadzone postępowania dotyczące jego budowy i rozbudowy. W wyniku prowadzonych postępowań, PINB wydał decyzję z [...] października 2003 r. nr [...] udzielająca ZM pozwolenia na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego i jednocześnie zobowiązująca do wykonania niezbędnych robót budowlanych wynikających z przedłożonej dokumentacji. W decyzji tej organ I instancji poinformował, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. niedopełnienie warunków zawartych w przedłożonej dokumentacji spowoduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. PWINB wskazał, że podczas kontroli 18 marca 2025 r. organ I instancji ustalił, że roboty zawarte w sentencji decyzji z [...] października 2003 r., dotyczące dwóch niewykończonych pomieszczeń: gospodarczego i pokoju w północnej stronie budynku, nie zostały wykonane. Zatem kwestia niewykonania w przewidzianym do tego terminie obowiązków nałożonych przez organ ww. decyzją jest bezsporna. Natomiast art. 162 § 2 k.p.a. nie przewiduje odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tak jak orzekł PINB w zaskarżonej odwołaniem decyzji, tylko uchylenie decyzji na skutek niewykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie. W ocenie PWINB, z uwagi na powyższe oraz niewykonanie robót należało zreformować sentencję zaskarżonej decyzji, ponieważ treść rozstrzygnięcia musi być zgodna z przepisem prawa. W konsekwencji, zaużytkowanie pomieszczenia pokoju i pomieszczenia gospodarczego po stronie północnej budynku wymaga uprzedniego wykonania robót wykończeniowych na podstawie stosownej dokumentacji budowlanej. Natomiast pozostała cześć budynku może być użytkowana zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BM wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podniosła, że nie była świadoma istnienia decyzji z [...] października 2003 r. i o fakcie jej wydania nie została poinformowana przez organy nadzoru budowlanego. Nie jest również wiadome, w oparciu o jaki przepis wyeliminowano rozstrzygniecie z obrotu prawnego. Ponadto w ocenie skarżącej wadliwie przyjęto, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana względem skarżącej tylko poprzedniego właściciela nieruchomości. Samo zaś uchylenie wydanego pozwolenia po upływie 23 lat jest sprzeczne z interesem publicznym i interesem obywatela. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa – art. 133 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Przekazane akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że decyzją z [...] października 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił ZM pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał inwestora do zrealizowania w terminie do końca 2005 r. określonych w sentencji robót budowlanych, pod rygorem zastosowania art. 162 § 1 k.p.a. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że opisane rozstrzygnięcie – na skutek niewniesienia odwołania – stało się ostateczne. Na właścicielu działki nr [...] ciążył zatem obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na: 1. wykonaniu otworu okiennego w północnej ścianie budynku od pomieszczenia pokoju, 2. wykonania stropu nad projektowanym pokojem i pomieszczeniem gospodarczym, 3. zamurowania okna w ścianie projektowanego pokoju, 4. wykonania robót wykończeniowych. Z akt sprawy wynika ponadto, że 18 marca 2025 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce skarżącej. W wyniku kontroli stwierdzono, że nie wykonano robót budowlanych określonych decyzją z [...] października 2003 r. W ścianie od strony działki nr [...] istnieją dwa otwory okienne, które nie zostały zamurowane. Z dołączonych do protokołu kontroli fotografii wynika, że otwory te zostały jedynie wypełnione luźno ustawionymi pustakami. Ponadto nie wykonano otworu okiennego w ścianie północnej, stropu nad pokojem i pomieszczeniem gospodarczym oraz pozostałych robót wykończeniowych. W ocenie Sądu powyższe ustalenia były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Co istotne, ustalenia dokonane podczas kontroli zostały utrwalone w formie protokołu spełniającego wymogi stawiane art. 68 § 1 i 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. Ponadto do protokołu dołączono szkic sytuacyjny z opisem oraz obszerną dokumentację fotograficzną. Zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie w decyzji administracyjnej obowiązku dopełnienia określonych czynności, o czym mowa w art. 162 § 2 k.p.a. określa się jako rodzaj zlecenia. Klauzula zlecenia jest klauzulą dodatkową, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed pewnymi działaniami (por. wyrok NSA z 18 września 2025 r. II GSK 377/22). Taka sytuacja prawna zaistniała w realiach kontrolowanej sprawy - pomimo udzielenia pozwolenia na użytkowanie z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku oraz upływu terminu wyznaczonego, strona nie wykonała niezbędnych robót budowlanych, umożliwiających prawidłowe użytkowanie budynku mieszkalnego. Zasadnie uznał PWINB, że przystąpienie do użytkowania pomieszczenia pokoju i pomieszczenia gospodarczego po stronie północnej budynku wymaga uprzedniego wykonania robót wykończeniowych, natomiast pozostała cześć budynku może być użytkowana zgodnie z wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Prawidłowo wskazał też organ odwoławczy, że art. 162 § 2 k.p.a nie przewiduje odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tylko uchylenie decyzji na skutek niewykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie. W konsekwencji reformując rozstrzygnięcie organu I instancji słusznie PWINB orzekł o uchyleniu decyzji z [...] października 2003 r. w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie niewykończonych pomieszczeń gospodarczych i pokoju w północnej stronie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanym na działce nr [...] i zobowiązującej do wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd wskazuje, że brak wiedzy o istnieniu w obrocie prawnym decyzji nakładającej na poprzedniego właściciela nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, nie ma znaczenia dla sposoby rozstrzygnięcia sprawy. Niewykonanie robót budowlanych określonych z [...] października 2003 r. wyklucza prawną możliwość dalszego użytkowania pomieszczeń niewykończonych pomieszczeń w budynku skarżącej. W świetle przepisów u.p.b., obowiązki związane z utrzymaniem lub legalizacją obiektu budowlanego przechodzą na nowego właściciela wraz z nabyciem nieruchomości. Nowy właściciel staje się następcą prawnym poprzedniego w zakresie praw i obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Stanowi o tym art. 52 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro pozwolenie na użytkowanie, zostało wydane w trybie art. 55 ust. 1 u.p.b. na wniosek ZM – będącej ówczesnym właścicielem nieruchomości, to obowiązek dopełnienia określonego warunku, wobec jego niewykonania, przeszedł na skarżącą. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).