II SA/Rz 1363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala-

II SA/Rz 1363/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. W. jest wydana w przedmiocie zasiłku celowego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, J. C. (posługująca się nazwiskiem W.) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 25 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wyrobienia zdjęć do dowodu osobistego. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 106 ust. 1 i 4 w związku z art. 39 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.) Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na sfinansowanie wskazanych wyżej wydatków. Wskazał, że wnioskodawczyni zamieszkuje u L. W., jednak jak podaje, prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nie pracuje dorywczo, nie posiada żadnego źródła dochodu, pozostaje w stałym leczeniu z powodu licznych schorzeń. W celu ustalenia sytuacji majątkowo – bytowej wnioskodawczyni oraz potwierdzenia faktycznego prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa domowego, w dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego. Wobec okoliczności, że właściciel mieszkania zezwolił na wejście tylko do jednego pomieszczenia, tj. kuchni, pracownik socjalny z uwagi na brak możliwości dokonania rzetelnej i obiektywnej oceny sytuacji materialno - bytowej wnioskodawczyni nie miał możliwości ustalenia, w jakim stopniu korzysta ona z pomieszczeń i urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Ustalono również, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. [...] małżeństwo J. W. z L. W. zostało unieważnione. Jej dowód osobisty na nazwisko W. został natomiast unieważniony w dniu [...] maja 2014 r., przy czym wnioskodawczyni nadal się nim posługuje. W dniu [...] czerwca 2016 r. J. C. (posługująca się nazwiskiem W.) otrzymała pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] informujące o konieczności wyrobienia nowego dowodu osobistego na nazwisko C.. Organ I instancji podkreślił, że w związku z posługiwaniem się przez wnioskodawczynię nieprawdziwym nazwiskiem (W.) oraz unieważnionym dowodem osobistym, a także wobec niemożności zweryfikowania jej faktycznej sytuacji materialno - bytowej, w tym okoliczności prowadzenia odrębnego wobec L. W. gospodarstwa domowego, koniecznym było wydanie decyzji odmownej. W odwołaniu J. W. zawnioskowała o uchylenie decyzji Prezydenta M. [...] i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, że w związku z unieważnieniem jej małżeństwa powinna posiadać dowód osobisty na nazwisko "C.", jednakże nie posiada środków finansowych na wykonanie zdjęć do dowodu osobistego i dlatego wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na ten cel. Odnośnie wywiadu środowiskowego wyjaśniła, że został on przeprowadzony w kuchni mieszkania. L. W., jedyny właściciel mieszkania, nie wyraził zgody na skontrolowanie przez pracownicę socjalną pokoju w którym egzystuje (mieszkanie jednopokojowe). Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreśliło charakter zasiłku celowego, który jest świadczeniem fakultatywnym, zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Wyznacznikami ustalenia jego wysokości są sytuacja materialna wnioskodawcy, cel na który zasiłek ma być przyznany oraz możliwości finansowe i organizacyjne organu pomocy społecznej. SKO wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przyznanie świadczenia nie jest obowiązkowe, jednak uznaniowość nie może przerodzić się w dowolność. W ocenie Kolegium, organ I instancji odmawiając przedmiotowego świadczenia, nie przekroczył granic uznaniowości. W uzasadnieniu zawarł szeroką analizę wszystkich okoliczności sprawy, w tym wyraził wątpliwość co do faktu prowadzenia przez wnioskodawczynię odrębnego wobec L. W. gospodarstwa domowego. Pracownica socjalna nie została wpuszczona do pokoju, a wyposażenie kuchni nie pozwalało na zweryfikowanie oświadczenia o odrębnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Brak pewności odnośnie tej okoliczności nie dał się usunąć w toku czynności wyjaśniających z uwagi na brak możliwość wstępu do drugiego pomieszczenia (poza kuchnią). W skardze na decyzję Kolegium złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. W. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedstawiła swoją sytuację życiową i materialną. Podała, że na początku 2016 r. Dyrektor MOPS wstrzymał wszystkie wywiady środowiskowe z powodu braku posiadania przez nią dowodu osobistego na odpowiednie nazwisko. Wyjaśniła, że ma świadomość, iż wyrobienie dowodu jest bezpłatne, jednakże zrobienie zdjęć już nie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 39 u.p.s. /w dacie orzekania przez SKO i Sąd obowiązuje jej tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm./, który w ust. 1 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z treści wskazanej regulacji, decyzje w przedmiocie zasiłku celowego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to daje organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, ale by nie nosiło ono znamion dowolności, wymaga rzetelnej argumentacji. Organ powinien zatem należycie uzasadnić swoje stanowisko, tj. przedstawić poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, przytoczyć dowody na których się oparł i odpowiednio umotywować wyciągnięte na ich podstawie wnioski, tym bardziej, gdy wydawana przez niego decyzja nie uwzględnia żądania strony; znajduje to potwierdzenie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. I OSK 1950/10 stwierdził, że konstrukcja uznania administracyjnego nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek takiej odmowy. Zgodnie z innym wyrokiem tego Sądu (z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 107/11), sądowa kontrola w tym zakresie nie obejmuje celowości wydatkowania środków jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz odnosi się wyłącznie do zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Wymóg należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia determinują także zasady udzielania pomocy społecznej zawarte w u.p.s. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Wspiera także osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia podjęte przez orzekające w sprawie organy nie naruszają prawa. Prawidłowo uznały one, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawczyni, co zostało w wystarczający sposób wykazane w uzasadnieniach wydanych decyzji. Skarżąca jest osobą korzystającą od dłuższego czasu z różnorodnych form wsparcia pomocy społecznej (zasiłki okresowe i celowe, posiłki) oraz inicjującą w tym zakresie liczne postępowania administracyjne i sądowe (jest to wiadome Sądowi z urzędu z racji rozpoznawania licznych jej skarg na wydawane w tym zakresie przez organy administracji decyzje, m.in. II SA/Rz 269/16, II SA/Rz 173/16, II SA/Rz 169/16, II SA/Rz 1768/15, II SA/Rz 1767/15, II SA/Rz 1552/15, II SA/Rz 1483/15, II SA/Rz 1482/15, II SA/Rz 1355/14 i II SA/Rz 1620/14). W rozpoznawanej sprawie [...] czerwca 2016 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego. Ustalono, że skarżąca zamieszkuje z byłym mężem L. W. w 1-pokojowym mieszkaniu, stanowiącym jego własność, jednak deklaruje prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego (ich małżeństwo zostało unieważnione wyrokiem SO w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...]). L. W. ponosi całość opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, gdyż wnioskodawczyni jest długotrwale (od 1999 r.) osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku z tego tytułu. Wg oświadczenia, pozostaje w stałym leczeniu z powodu osteoporozy, alergii, anemii i schorzeń kręgosłupa. W okresie poprzedzającym złożenie wniosku, tj. od stycznia do marca 2016 r., pobierała zasiłek okresowy z pomocy społecznej w wysokości 317 zł miesięcznie. Jak podkreśliły orzekające w sprawie organy administracji, poczynione ustalenia wskazują na spełnianie przez wnioskodawczynię ogólnych przesłanek określonych w art. 7 u.p.s. niezbędnych do przyznania pomocy (m.in. bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby), a także kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2015 r., poz. 1058 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej jest to 634 zł, a w przypadku osoby w rodzinie - 514 zł miesięcznie). Jak już zostało wyżej zaakcentowane, nawet jednak spełnienie tych kryteriów nie nakazuje spełnienia żądania wnioskodawcy tak co do rodzaju, jak i wysokości wnioskowanego świadczenia. Z uwagi na uznaniowy charakter zasiłku celowego organy zobowiązane są bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i w ich kontekście rozważyć zasadność przyznania świadczenia. W ocenie Sądu, analizując sytuację skarżącej trudno oprzeć się wrażeniu, że od dłuższego czasu nie podejmuje żadnych kroków zmierzających do poprawy swojej sytuacji materialno – finansowej, a jej jedyna aktywność w tym zakresie ogranicza się do składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, z czego niejako uczyniła sobie stałe źródło dochodu. Roszczeniowa postawa skarżącej stoi w sprzeczności z subsydiarnym charakterem pomocy społecznej i obowiązkiem wykorzystania przez jej beneficjentów w pierwszej kolejności własnych starań i możliwości w celi przezwyciężenia trudności życiowych. Obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r. I OSK 2186/16, LEX nr 2205303). Przede wszystkim nie sposób jednak pominąć akcentowanych przez organy okoliczności, że w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego pracownicy MOPS w [...]. nie zdołali potwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości oświadczenia skarżącej, że prowadzi odrębne od L. W. gospodarstwo domowe. Powołując się bowiem na brak zgody byłego męża, nie umożliwiła oględzin innych – poza kuchnią - pomieszczeń zajmowanego mieszkania, w szczególności pokoju. W okolicznościach sprawy było to o tyle istotne, że z uwagi na brak w pomieszczeniu kuchennym łóżka i rzeczy osobistych wnioskodawczyni, istniało uzasadnione przypuszczenie, że znajdują się one we wspólnym pokoju z L. W. Dodatkowo, jak trafnie wskazały organy, wątpliwości co do rzekomego odrębnego ich gospodarowania wzbudzał fakt częstego towarzyszenia przez L. W. skarżącej przy załatwianiu spraw urzędowych i jego dobre zorientowanie w jej sytuacji osobistej. Brak zatem dostatecznej woli współpracy wnioskodawczyni z pracownikami MOPS uniemożliwiał dokonanie rzetelnej oceny jej rzeczywistej sytuacji materialno – bytowej, nasuwając przy tym uzasadnione przypuszczenie, że kształtuje się ona nieco odmiennie od tego, co zostało przez nią podane. Tym samym stanowił dodatkową, uzasadnioną przesłankę do odmowy przyznania zasiłku celowego. Koreluje to z treścią art. 107 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Wg tezy wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 1777/10 (LEX nr 1070796), z brzmienia art. 107 ust. 5 u.p.s. wynika, że podmiot odmawiający złożenia oświadczenia ma możliwość jego złożenia, a brak współdziałania z organem przyznającym pomoc społeczną zmierza do utrudnienia działań mających na celu ustalenie jego sytuacji materialnej. Negatywną konsekwencją braku współdziałania ma być decyzja odmowna. Przepis ten zakłada jednak po stronie wnioskodawcy istnienie pewnego nasilenia złej woli lub niedbalstwa, które skutkują odmową złożenia oświadczenia. Nie bez znaczenia pozostaje także, że funkcją zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 u.p.s.), którą – w myśl ust. 2 tego artykułu – jest w szczególności zakup żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także koszty pogrzebu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, niemniej prowadzi do stwierdzenia, że tylko naglące potrzeby o charakterze egzystencjonalnym, tj. wymagające uzyskania dóbr, bez których nie można mówić o zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych lub czynieniu zadość godności człowieka, powinny być zaspokajane w drodze zasiłku celowego. Nie kwestionując ustawowego obowiązku posiadania dowodu osobistego przez pełnoletniego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkującego na jej terytorium (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, Dz. U. z 2016 r., poz. 391 ze zm.), w ocenie Sądu nie wpisuje się on w przedstawione w art. 39 ust. 2 u.p.s. wyliczenie potrzeb bytowych zabezpieczających podstawy egzystencji. W przypadku skarżącej dodatkowo trudno uznać spełnienie kryterium niezbędności w sytuacji, gdy unieważnienie związku małżeńskiego i uzasadniający wyrobienie przez nią nowego dowodu osobistego powrót do poprzedniego nazwiska nastąpiło wskutek sądowego unieważnienia małżeństwa, a więc ok. 2,5 roku przed złożeniem w niniejszej sprawie wniosku o zasiłek celowy i jednocześnie ok. 2 lata po unieważnieniu dowodu osobistego, którym posługuje się do chwili obecnej. Skarżąca mieszkając cały czas z L. W., a tym samym mając zabezpieczone potrzeby bytowe, mogła wygospodarować środki finansowe na jednorazowy wydatek związany ze zrobieniem zdjęć do dowodu osobistego chociażby z przyznawanych jej wielokrotnie w tym okresie zasiłków okresowych. W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje załatwiające w sposób odmowny wniosek skarżącej należy ocenić jako słuszne i adekwatne do prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), który nie daje żadnych podstaw do uznania, że orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Trafnie wyciągnięte wnioski świadczą również o wyważeniu zasadności wniosku skarżącej w kontekście interesu społecznego, gdyż co do zasady ograniczone środki finansowe organu pomocowego - niezależnie od konieczności dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy - muszą także uwzględniać uzasadnione potrzeby innych osób ubiegających się o udzielenie wsparcia i obiektywny brak możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych żądań. Motywy rozstrzygnięć organów administracji znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, spełniających wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Nie znajdując zatem podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.