II SA/Rz 1359/23

29 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 września 2023 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu M.J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 7 czerwca 2023 r. nr SKO.415/190/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala sprzeciw -

Przedmiotem sprzeciwu MP (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 7 czerwca 2023 r. nr SKO.415/190/2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") odmówił ustalenia na rzecz [...] sp. z o.o. z/s w [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce nr [...]. Uzasadniając wydaną decyzję Organ I instancji podał, że w opisywanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren inwestycji stanowi bowiem grunt rolny klasy IIIb, który nie jest objęty zgodą w rozumieniu art. 88 u.p.z.p. To zaś oznacza, że inwestor winien uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 7 czerwca 2023 r. nr SKO.415/190/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium podniosło, że Organ I instancji naruszył dyspozycję art. 53 ust. 1 u.p.z.p., obligującą do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Organ I instancji zaniechał wskazanych obowiązków, wysyłając jedynie do inwestora oraz właściciela działki nr [...], projekt decyzji lokalizacyjnej, a następnie samą decyzję. W aktach brak jest dowodów dokonania przez organ I instancji obwieszczeń, co nie pozwala na uznanie, iż wszystkie strony zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu. Zdaniem Kolegium, okoliczność, iż organ zamierza wydać decyzję odmową nie zwalnia go z obowiązków prawidłowego doręczania korespondencji w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor działa w sprawie przez pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że 15 marca 2023 pełnomocnik działając w imieniu inwestora złożył wniosek o ustalenie lokalizacji omawianej inwestycji. Wniosek został złożony za pośrednictwem elektronicznej skrytki podawczej organu I instancji. Pomimo powyższego w aktach sprawy brak jest dowodu weryfikacji elektronicznego podpisu wnoszącego w trybie art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 57). W aktach brak jest również potwierdzenia weryfikacji podpisów pod zalegającymi w aktach sprawy dokumentami pełnomocnictw, co powinno zostać przez organ prowadzący sprawę uzupełnione. W ocenie Kolegium za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Organu I instancji odnośnie konieczności uzyskania decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie bowiem do art. 50 ust. 1a u.p.z.p., do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jakim niewątpliwie jest wnioskowana inwestycja, nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., do którego odsyła art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 50 ust. 1a u.p.z.p. został dodany przez art. 9 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), zmieniającej ustawę z dniem 25 października 2019 r. Celem wprowadzenia zmiany były rozbieżności interpretacyjne w sprawach dotyczących budowy inwestycji z zakresu łączności telekomunikacyjnej na gruntach rolnych. Ponieważ ustawodawca stwierdza jednoznacznie w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze, leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie niekonsekwentnym pozostaje wymaganie od inwestora spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badanie czy teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Zdaniem Organu odwoławczego, brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu, a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i jednocześnie uzasadnia zmiany wprowadzane w art. 50 i art. 61 ustawy. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia z zakresu łączności publicznej jest możliwe bez spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co świadczy o wadliwości wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W ocenie Skarżącej, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę prawa mieszkańców osiedli zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem Spółki, a także konstytucyjne prawa obywateli do ochrony zdrowia. Skarżąca podniosła, że Organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium uznać należy za wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw okazał się bezzasadny, przez co został przez Sąd oddalony w całości. Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do WSA decyzji SKO powołując art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję administracyjną Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z kablową linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. WSA w całości potwierdza podstawy prawne przyjęte przez Organ odwoławczy jako uzasadnienie zastosowania w tej sprawie instytucji kasacji decyzji Organu I instancji. Należy przypomnieć, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycja publicznego na rzecz Spółki [...] z ograniczoną odpowiedzialnością. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że inwestycja projektowana jest na działce oznaczonej nr. [...] w miejscowości [...] w granicach oznaczonych na załączonej do wniosku mapie zasadniczej. Stwierdzono również, że teren inwestycji to grunt rolny klasy III i nie jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Organu I instancji w takiej sytuacji wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Wójt biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych uznał, że nie jest spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a to z kolei uniemożliwia wydanie żądanej przez Spółkę decyzji. Wymaga zaznaczenia fakt, że stacja bazowa telefonii komórkowej, którą zamierza wznieść Spółka [...] z o.o., należy do nieodłącznych składowych systemu technicznego niezbędnego dla funkcjonowania sieci telefonii komórkowej, czyli infrastruktury umożliwiającej przedsiębiorcom telekomunikacyjnym świadczenie powszechnie dostępnych usług z zakresu łączności. Nie sposób zatem kwestionować, że tego rodzaju elementy posiadają status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Dlatego stacja o jakiej mowa w decyzjach Organów, będzie stanowić inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni stosownych przepisów prawa materialnego, co musiało mieć przełożenie na sposób oceny zastosowania przez Wójta norm prawa procesowego – K.p.a. Kolegium trafnie uwypukliło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasatoryjnego, że w myśl art. 50 ust. 1a u.p.z.p. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli warunku, który stanowił wyłączną podstawę odmowy ustalenia na wniosek Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. SKO szeroko wyeksponowało przyczyny wprowadzonej nowelizacji u.p.z.p. zmieniającej tą ustawę z dniem 25 października 2019 r. Słusznie podkreśliło Kolegium w argumentacji swej decyzji, że celem wprowadzenia zmian do u.p.z.p. były rozbieżności w orzecznictwie w sprawach dotyczących budowy inwestycji projektowanych przez spółki telekomunikacyjne na gruntach rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej. Sąd może tylko potwierdzić sposób interpretacji oraz wpływu na kontrolę rozstrzygnięcia Wójta powołanego przez SKO w decyzji art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 733; zwana ustawą o wspieraniu). Otóż jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 zd. drugie ustawy o wspieraniu). Ustawodawca wykluczając sprzeczność pomiędzy rolnym przeznaczeniem terenu a lokalizacją inwestycji z zakresu łączności publicznej potwierdza w ten sposób brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne, jaką wyrażono w art. 51 ust. 1a u.p.z.p. Organ I instancji dokonał zatem błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. odmawiając Spółce na podstawie tej regulacji lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Wójt nie tylko dokonał istotnego naruszenia jego treści, ale w konsekwencji popełnionego błędu nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Ograniczenie badania niniejszej sprawy do kwestii nie uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne spowodowało również niewyjaśnienie okoliczności faktycznych związanych z zaistnieniem pozostałych przesłanek ustawowych warunkujących prawidłowe rozpoznanie wniosku Spółki. Kolegium trafnie zauważa, iż w zaskarżonej odwołaniem decyzji brak jest informacji na temat spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji stanowiącej element infrastruktury łączności publicznej. W tych okolicznościach nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest poważnymi wadliwościami procesowymi w zakresie dookreślania istotnych dla sprawy okoliczności natury faktycznej. Kolegium było w pełni uprawnione do wyrażonej w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej oceny, iż całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw bowiem Organ odwoławczy wykazał, jak i należycie uzasadnił, zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty wyrażone w sprzeciwie, a dotyczące naruszenia interesu mieszkańców gminy [...] w zakresie zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców poprzez emisję fal elektromagnetycznych czy utratę wartości nieruchomości nie mogły mieć żadnego wpływu na wyrażoną przez Sąd ocenę. WSA związany jest bowiem z treścią artykułu 64e P.p.s.a., który stanowi że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić też przyjdzie, że skontrolowana przez Sąd decyzja SKO nie oznacza jeszcze ustalenia na rzecz Spółki warunków dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Potwierdza ona tylko, że postępowanie przez Organem I instancji należy powtórzyć, gdyż podane przez niego argumenty za odmową ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, nie mogły ważyć o ustalonym wyniku sprawy. Sąd nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych (art. 151a § 1 P.p.s.a.), bowiem potwierdzone został okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego zaskarżona decyzja SKO powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.