II SA/Rz 1341/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 sierpnia 2025 r. nr III.7721.2.2.2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę – skargę oddala –

Przedmiotem skargi PM (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy") z 20 sierpnia 2025 r. nr I-III.7721.2.2.2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "Organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2010 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele usługowe (usługi medyczno-rehabilitacyjne) oraz przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania przyziemia budynku na usługi medyczne na działkach nr [...]. Wnioskiem z 10 lutego 2025 r. Skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta z [...] lipca 2024 r., z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a."), tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prezydent postanowieniem z [...] marca 2025 r. nr [...] wznowił postępowanie a następnie decyzją z 27 marca 2025 r., działając na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2024 r. znak [...] stwierdzającej wygaśnięcie w całości decyzji znak: [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę. Uzasadniając podjętą decyzję, Prezydent wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Nie posiada on interesu prawnego. Przymiot ten przysługuje wyłącznie inwestorowi i obecnemu właścicielowi działek. Nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wyjaśnił, że Prezydent decyzją z [...] września 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Jako właściciel sąsiedniej działki nr [...] był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją. Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany dla inwestycji na działce sąsiedniej, ale również zawierała zapis gwarantujący odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z działki odwołującego. Decyzja ta została skonsumowana przez inwestora w zakresie wykonania robót ziemnych oraz wszystkich robót w zakresie infrastruktury odpowiedzialnej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, natomiast nie została skonsumowana w zakresie realizacji obiektu kubaturowego. Realizacja tej decyzji doprowadziła do powstania relewantnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy faktu, tj. włączenia działki odwołującego w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych przez studzienkę Sd4 (usytuowaną na działce nr [...]. Zdaniem odwołującego organ I instancji błędnie uznał, że nie posiada statusu strony w tym postępowaniu. Powyższe wynikało z błędnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym pominięcia faktu wywołania skutku prawnego wygaszonej decyzji poprzez włączenie, na skutek wykonanych w oparciu o wygaszoną decyzję robót budowlanych, nieruchomości Skarżącego przez studzienkę Sd4 (usytuowaną na działce nr [...]) do kolektora K400. W oparciu o zapisy zawarte w wygaszonej decyzji zostały przeprowadzone roboty budowlane częściowo konsumujące decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez faktyczne włączenie działki Skarżącego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez studzienkę Sd4 do kolektora K400. Odwołujący zwrócił się o uchylenie decyzji Organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez odmowę wygaszenia decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji Organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku ewentualnego nieuwzględnienia odwołania zwrócił się o wszczęcie z urzędu przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. Opisaną na wstępie decyzją z 20 sierpnia 2025 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy jako zasadne ocenił stanowisko o braku podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na wstępie zaznaczył, że Organ I instancji prawidłowo zbadał przesłankę zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i zasadnie postanowieniem z 5 marca 2025 r. wznowił postępowanie. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że sprawa o wygaszenie pozwolenia na budowę nie jest kolejną sprawą w ramach postępowania nadzwyczajnego. Przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przedmiot tej sprawy jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. W postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia interes prawny ma wyłącznie inwestor. Wojewoda wyjaśnił, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W okolicznościach sprawy J. Sp. z o.o. w piśmie z 11 lipca 2024 r. poinformowała m.in., że roboty budowlane, na które wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Tym samym ziściła się przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, obligująca organ administracji architektoniczno-budowlanej do wygaszenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił także, że powyższy przepis stanowi o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa, co oznacza, że decyzja Organu ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający zaistniały stan prawny w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa w przypadku upływu ww. terminów z mocy prawa, to adresatem decyzji o wygaszeniu będzie tylko inwestor, na rzecz którego została wydana, ewentualnie dodatkowo aktualny właściciel nieruchomości objętej pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i zasadnie organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2024 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że skoro żadnych ograniczeń dla działek sąsiednich nie wprowadzają projektowane roboty budowlane obejmujące budowę lub przebudowę infrastruktury technicznej (przebudowa kanalizacji deszczowej), to tym bardziej takich ograniczeń dla sąsiednich nieruchomości nie wprowadza wygaszenie pozwolenia na budowę powyższej infrastruktury technicznej. Ponadto wygaszone pozwolenie na budowę dotyczyło robót budowlanych wykonywanych na działkach nr [...], do których odwołujący nie posiada tytułu prawnego. Wojewoda zauważył także, że co do zasady wykonywanie robót budowlanych w zakresie kanalizacji deszczowej możliwe jest na zgłoszenie (art. 29 Prawa budowlanego), zaś jedyną stroną postępowania zgłoszeniowego jest inwestor. Powyższe dodatkowo potwierdza brak interesu prawnego odwołującego w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę. Wojewoda nie znalazł także podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył PM wnosząc o uchylenie decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez rezygnację z uchylenia decyzji Organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi celem jej ponownego rozpoznania, 3. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że Skarżącemu nie przysługiwałby status strony w postępowaniu zwyczajnym (postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji), 4. art. 7 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, 5. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności oceny kompletności operatu wodnoprawnego, 6. art. 80 k.p.a. poprzez rezygnację z podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, 7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska Skarżącego, 8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej, 9. art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, 10. art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z zasady przekonywania, 11. art. 15 k.p.a. poprzez rezygnację z dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenie postępowania odwoławczego jako ponownej, pełnej i merytorycznej analizy sprawy. Skarżący podkreślił, że był stroną postępowania o wydanie decyzji podlegającej wygaszeniu a usunięcie z obrotu prawnego tej decyzji pogarsza jego sytuację prawną. Powyższe pozwala na wywiedzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu dotyczącym wygaszenia. W konsekwencji pozwala to na potwierdzenie istnienia przesłanki niezawinionego braku udziału w postępowaniu administracyjnym wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. W piśmie procesowym z 27 listopada 2025 r. Skarżący zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyrysu z mapy zasadniczej na okoliczność odprowadzenia wód opadowych z nieruchomości Skarżącego zgodnie z podlegającą wygaszeniu decyzją Prezydenta z [...] września 2010 r. Skarżący podkreślił gwarancyjny charakter tej decyzji, jako podstawy dla oceny statusu strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia tej decyzji. Decyzja z 3 września 2010 r. stanowi gwarancję zapewnienia odprowadzenia wód opadowych z nieruchomości Skarżącego. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotyczy nie tylko interesu prawnego Skarżącego, ale interes ten w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych narusza. W piśmie z 16 marca 2026 r. J Sp. z o.o. w [...] zwróciła się o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."). wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu i Sąd z tym stanowiskiem się zgadza. Decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 P.b., który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 844/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., A. Gliniecki (red.), "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. III, opubl. WK 2016), przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej, zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca. Przedmiot sprawy dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot (jego nieruchomość) znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach - w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - są przy tym diametralnie różne. O ile w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny sąsiadów sprowadza się do ochrony przysługujących im praw rzeczowych do nieruchomości, o tyle w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia interes prawny ma wyłącznie inwestor, a polega on na dążeniu do zachowania w obrocie prawnym przysługującego mu pozwolenia. Celem, a zarazem istotą tego postępowania jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których Prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Należy podkreślić, że przepis ten w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwienia sporów pomiędzy inwestorem i jego sąsiadami powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od woli zatem jednostki zależy, czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie po przyznaniu, czy uprawnienie będzie realizowała. W związku z tym interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mogą mieć tylko podmioty, którym przysługuje prawo do rozporządzania przyznanym uprawnieniem, tutaj pozwoleniem na budowę. Zgodzić należy się z Organem II instancji, że może być to inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, ale także zarządca nieruchomości i jest to związane z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie dysponując tym prawem nie można skutecznie domagać się uchylenie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Skarżący takim prawem nie dysponuje. Źródłem interesu prawnego nie może być dochodzenie realizacji przyłącza do kolektora wodnego zrealizowanego jako etap prac ziemnych związanych z pozwoleniem na budowę. Skarżący twierdzi, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do stanu prawnego, w którym wykonane do tej pory roboty budowlane w oparciu o później wygaszoną decyzję stają się robotami budowlanymi niemającymi oparcia w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem do dnia wydania decyzji o wygaszeniu pozwolenia na budowę przyłącz do kolektora wodnego był legalny, a po tej dacie już nie. Wskazuje przy tym, że realizacja kolektora nastąpiła w wykonaniu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] maja 2024 r., która została uchylona przez Wojewodę Podkarpackiego. Jego zdaniem przyznanie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia pozwolenia na budowę, warunkować będzie posiadanie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego. Ze stanowiskiem Skarżącego nie sposób się zgodzić. Jeszcze raz podkreślić należy, że stroną postępowania o wygaszenie pozwolenia na budowę może być inwestor bądź podmiot który niejako wszedł w prawa inwestora. Nie ma prawnych podstaw do tego by inne podmioty mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, ani do tego by wymusić na inwestorze realizację zamierzenia. Wygaszenie decyzji jest następstwem wyłącznie upływu terminu o jakim mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym inwestor nie rozpoczął bądź na który przerwał proces inwestycyjny. Żadne inne okoliczności nie są tu brane pod uwagę, bez względu na to jaki skutek wywołały. Dochodzenie roszczeń związanych z realizacją tej inwestycji nie może być przedmiotem niniejszego postępowania i nie może być podstawą do przymuszenia inwestora, który odstąpił od zamiaru realizacji inwestycji, do jej kontynuacji. Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z faktów przedstawionych przez Skarżącego, kwestia pozwolenia wodnoprawnego jest przedmiotem odrębnego postępowania w ramach, którego dokonywana jest ocena interesu prawnego. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie polegające na odmowie uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.