II SA/Rz 1323/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "A" w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw

II SA/Rz 1323/17 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r.. poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu m.in. odwołania "A" w W. (dalej: "Towarzystwo"), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej w R. na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do [.] (DW 878)" realizowanego w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przygotowanie i realizacja budowy odcinka drogi wojewódzkiej wraz z mostem od DK 10 ul. [...] do DW 878 [...] w R., tzw. Droga Południowa" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. O udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), a planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołało uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy wskazując, że Prezydent realizował dwie procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu: I procedura uruchomiona została obwieszczeniem z dnia 23 stycznia 2017 r., natomiast II - na skutek przedłożenia nowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w wersji z marca 2017 r. Kolegium stwierdziło, że w obu przypadkach nie został zapewniony termin do wniesienia uwag wniosków. Nadto, w odniesieniu do II procedury udziału społeczeństwa, uchybienia zostały pogłębione, bowiem już po zakończeniu tej procedury złożone zostały w dniach 7 oraz 11 kwietnia 2017 r. wyjaśnienia do raportu, o których organ nie poinformował zainteresowanych w trybie art. 33 ustawy środowiskowej. Kolegium stwierdziło, że uchybienia w zakresie umożliwienia społeczeństwu udziału w postępowaniu, w zależności od wyników ponowionej procedury, mogą skutkować koniecznością sporządzenia ponownej analizy, względnie potrzebą zarządzenia rozprawy otwartej dla społeczeństwa. Niewłaściwie zastosowano również art. 10 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium uznało, że w kwestii postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej: "postanowienie RDOŚ") w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia konieczne są wyjaśnienia do raportu, ponieważ zachodzi podejrzenie niepełności akt, uniemożliwiające wypowiedzenie się co do meritum sprawy. Wskazane uchybienia związane z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 § 3, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 § 1 K.p.a., tym samym powodują uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem powołanych powyżej przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Towarzystwo wystąpiło do Kolegium o uzupełnienie decyzji poprzez dodanie orzeczenia dotyczącego postanowienia RDOŚ a mianowicie, czy postanowienie to utrzymane zostało w mocy, czy też zostało uchylone. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Kolegium odmówiło uzupełnienia decyzji własnej na wstępie opisanej argumentując, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na zakres niezbędnych czynności, które należy przeprowadzić w ramach ponownie prowadzanego postępowania wyjaśniającego. Stwierdziło, że od wyniku tych czynności zależeć będzie końcowa ocena prawidłowości i pełności postanowienia RDOŚ. Nadmieniło również, że nie jest organem wyższego stopnia w odniesieniu do RDOŚ, co wyklucza możliwość orzekania w stosunku do postanowień tego organu. W skardze Towarzystwo zakwestionowało decyzję z zakresie, w jakim w postanowieniu Kolegium z dnia [...] września 2017 r. została dokonana odmowa jej uzupełnienia o podanie w sentencji rozstrzygnięcia informacji o dalszym losie postanowienia RDOŚ. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, poprzez uchylenie postanowienia Kolegium z dnia 8 września 2017 r., uchylenie postanowienia RDOŚ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że Towarzystwo nie zgłasza zastrzeżeń do kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji, jednakże zarzuca, że organ odwoławczy uchylił się od dokonania oceny postanowienia RDOŚ, nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przeciwko temu rozstrzygnięciu co ma ten skutek, że w istocie nie wiadomo, czy postanowienie to - w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta - pozostaje nadal w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że w rozpoznawanej sprawie Towarzystwu przysługiwał sprzeciw, a nie skarga od decyzji kasacyjnej. Sprzeciw natomiast został wniesiony po upływie czternastodniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Towarzystwo złożyło do Sądu pismo procesowe zatytułowane "skarga". Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; w miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji - art. 64a P.p.s.a. Wobec brzmienia przepisów przejściowych (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz z uwagi na datę doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienie decyzji Kolegium (dnia 9 października 2017 r.), "skargę" Towarzystwa należy traktować jako sprzeciw, o którym mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a., od decyzji wydanej na podstawie art. 138 §2 K.p.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (zob. postanowienia NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; z dnia 6 grudnia 2017 r" sygn. akt II OZ 1483/17; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 164/18, www.cbois.nsa.gov.pl). Podzielając przedstawione stanowisko Sąd rozpoznał sprzeciw Towarzystwa. Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciw, determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskrzonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ze względu na taki zawężony zakres badania legalności decyzji kasatoryjnej stwierdzić należy, że kontrola w ramach sprzeciwu ma charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji a więc odmiennie niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Potwierdzeniem takiego wąskiego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej sprzeciwu jest brzmienie art. 151 a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.; natomiast w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Dokonując badania zasadności sprzeciwu Towarzystwa należy stwierdzić, że ustalenia Kolegium co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, są trafne. Prawidłowa jest bowiem konkluzja Kolegium, że przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie administracyjne naruszyło zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji. W niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 8, art. 9, art. 11 i 80 § 1 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodać należy, że sprzeciw powyższego nie kwestionuje. Jeśli chodzi o postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2017 r., to dotyczyło ono odmowy uzupełnienia decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r., w trybie art. 111 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b tego przepisu), a termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1486/10, postanowienie NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 874/13). Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji ma ten skutek, że kontrola legalności przedmiotowego postanowienia mogła zostać przeprowadzona łącznie z kontrolą decyzji, której wniosek o uzupełnienie dotyczył, a więc w granicach naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Jak już wyżej stwierdzono, decyzja kasatoryjna Kolegium przepisu tego nie narusza. Zatem zarzuty odnośnie do części tej decyzji (odmowy uzupełnienia rozstrzygnięcia w zakresie bytu prawnego postanowienia RDOŚ), wykraczały poza wskazany przepis. Końcowo zaznaczyć jednak należy, że Kolegium nie mogło zająć wiążącego stanowiska odnośnie do postanowienia RDOŚ, z uwagi na stwierdzone wady postępowania oraz podejrzenie niekompletności akt organu I instancji, uniemożliwiające wypowiedzenie się co do meritum sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.