II SA/Rz 1322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. W. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. W. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istniejącej zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w J. gm. [....]. W dniu [...] maja 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego w sprawie przeniesienia na jego rzecz ww. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił przeniesienia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że Burmistrz decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa w istniejącej zabudowie zagrodowej: budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina [...]" - dla osoby posiadającej gospodarstwo rolne. Decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] zawiera informację, że pozwolenie na budowę dotyczy budowy budynku mieszkalnego jako uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej. Natomiast skarżący pomimo wezwania nie przedłożył w wyznaczonym terminie zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Starosta podkreślił, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ administracji architektoniczno- budowlanej (art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Starosta zwrócił uwagę, że brzmienie art. 40 ust. 1 u.p.b. nie oznacza, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa - a w analizowanym przypadku spowodowania, że w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, nie będzie w istocie spełniała pierwotnych warunków w niej zawartych. Ponadto instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę stosowana jest wówczas, gdy poza osobą potencjalnego nowego inwestora elementy stanu faktycznego sprawy, w której pozwolenie zostało wydane, nie ulegają zmianie, podczas gdy w niniejszej sprawie doszłoby do zmiany rodzaju zabudowy z zagrodowej na mieszkaniową jednorodzinną. Rozstrzygnięcie o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę jest również konieczne, bo organ ustalił, że w wyniku przeniesienia pozwolenia osoba, na którą zostałaby ono dokonane, takiego pozwolenia w normalnym trybie nie mogłaby uzyskać. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że zmiana inwestora w trybie art. 40 u.p.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny, bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie jakichkolwiek innych kwestii, bowiem jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wprost wynika, że warunkiem przeniesienia takiej decyzji jest zgoda strony, na rzecz której została wydana i przyjęcie przez osobę, która o przeniesienie występuje, wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, z tym, że musi ona wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody nie zwalnia to jednak organu od sprawdzenia, czy zmiana ta nie jest podyktowana chęcią "obejścia" przepisu, którego warunków wnioskodawca nie byłby w stanie dochować w "normalnym" trybie. Wojewoda wskazał, że J. W., jako osoba prowadząca gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż 1 ha, uzyskała w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy, spełniając wymagania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren działki rolnej /klasa LIII/ nr [...], jako przeznaczony pod budownictwo zagrodowe, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewoda podkreślił, że w przypadku osoby niebędącej rolnikiem, wykluczona jest możliwość stworzenia gospodarstwa rolnego, a to z kolei wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę konkretnych budynków (mieszkalnych, gospodarczych) realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej. Następnie Wojewoda zauważył, że skoro skarżący nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, to w normalnym trybie nie uzyskałby decyzji o warunkach zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a w efekcie także i pozwolenia na budowę na gruntach rolnych. Skarżący nie spełnia więc wymagań, które nałożyła na inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę. Słusznie więc Starosta odmówił przeniesienia na skarżącego decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do przywołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że nie podziela zaprezentowanego w nich stanowiska, że brak jest przeszkód prawnych do przeniesienia pozwolenia na budowę z rolnika na "nie rolnika", gdyż w ocenie Wojewody takie działanie prowadziłoby do obejścia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda zauważył, że z akt sprawy wynika, iż Starosta nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, niemniej jednak pozostaje to bez wpływu na przebieg postępowania i podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody w sprawie nie było konieczności zastosowania przepisu art. 79a § 1 k.p.a. Skarżący kwestionuje zastosowaną przez Starostę wykładnię przepisu art. 40 ust. 1 u.p.b. konsekwentnie stojąc na stanowisku, że złożony przez niego wniosek spełniał wszystkie kryteria określone w art. 40 u.p.b., a zatem nie wskazuje na możliwość uzupełnienia wniosku i przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w przedmiotowej sprawie. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - naruszenie art. 40 ust. 1 u.p.b. przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty pomimo tego że odmawia ona wydania decyzji "związanej" przy spełnianiu przepisów przez skarżącego, - całkowicie błędną sugestię, jakoby naruszony był przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy przepisy nie wymagają by "nowy" inwestor legitymował się (składał) przy przeniesieniu pozwolenia na budowę, decyzję o warunkach zabudowy. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - rażące naruszenie art. 6 k.p.a. przez dowolne stosowanie przepisów oraz akceptację przez Wojewodę pozaprawnych żądań i działań organu I instancji (np. nie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania), - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez bezkrytyczne, bez głębszej analizy przyjęcie przez Wojewodę sposobu stosowania przepisów prawa przez Starostę z naruszeniem podstawowych zasad stosowania prawa, wykładni i całej linii orzecznictwa. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Realizując swoją ustrojową kompetencję sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Analiza przedstawionych sądowi akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji naruszyły tak przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, i to w stopniu który niewątpliwie, zasadniczo przełożył się na treść rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 u.p.b. Należy odnotować, że w toku postępowania art. 40 u.p.b. został znowelizowany z dniem 19 września 2020 roku na mocy art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020 r. poz. 471. W konsekwencji, decyzja organu I instancji z dnia 30 czerwca 2020 roku uwzględniała treść art. 40 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 roku, a decyzja organu II instancji z dnia [...] października 2020 roku, w brzemieniu po tej dacie. Przyjęta konfiguracja walidacyjna była prawidłowa, albowiem wynikała z przepisów przejściowych, powołanej wyżej ustawy nowelizacyjnej – art. 25 i art. 28 pkt 1 lit. a. Adekwatnie do postanowień art. 40 u.p.b. w brzmieniu po 19 września 2020 roku organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, przy czym zgoda nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości, objętej decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszła z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Art. 40 u.p.b. jest jednoznaczny i nie pozwala na wywodzenie dodatkowych, nieprzewidzianych jego treścią wymogów, od spełnienia których można byłoby uzależniać wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budową. Decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest "decyzją związaną". Oznacza to, że jeżeli podmiot uprawniony wyrazi wolę przeniesienia uprawnień z niej wynikających na inny podmiot, a ten przejmuje wszelkie warunki zawarte w tej decyzji i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ zobligowany jest wydać pozytywną decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Zmiana inwestora w trybie art. 40 u.p.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Obowiązkiem organu jest zweryfikować, czy wskazane w art. 40 u.p.b. warunki formalne przeniesienia pozwolenia na budowę zostały spełnione. Jeżeli konkluzja w tym zakresie jest pozytywna, organ ma obowiązek (co explicite wskazuje przepis) przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu. Brzmienie powołanego przepisu przesądza, że mamy do czynienia z zamkniętą listą warunków i z zasadniczo ograniczonym zakresem postępowania prowadzonego przez organ w związku z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. – wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2311/18, z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1165/18 i z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1109/18. Sąd zauważa, że w doktrynie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygający o cesji pozwolenia na budowę powinien odmówić przeniesienia, jeżeli z materiału dowodowego w sprawie wynika, że osoba, na którą zostałoby przeniesione pozwolenie, w normalnym trybie nie mogłaby go uzyskać – i tu jako przykład podaje się przeniesienie pozwolenia na budowę rolniczą – zagrodową – które miałoby nastąpić na rzecz osoby niebędącej rolnikiem. Przeniesienie pozwolenia na budowę w takim skonfigurowaniu zostało ocenione jako obejście prawa, a także jako naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu – zob. A. Kościcki, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, SIP Lex 2021, uwaga 15 do art. 40. Wspierając się powołanym stanowiskiem organy przyjęły, że skarżący, jako że nie jest rolnikiem indywidualnym, nie mógłby w normalnym trybie uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę, o przeniesienie której wnioskował, co uzasadniało negatywny kierunek rozstrzygnięcia. Z oceną tą nie można się zgodzić. W sprawie nie ma sporu, że skarżący domagał się przeniesienia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla J. W. obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w istniejącej zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w J. gm. [...]. Decyzja ta została poprzedzona decyzją z dnia [...] maja 2018 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa w istniejącej zabudowie zagrodowej: budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina [...]". Nie jest kwestionowane, że działka nr [...] stanowi teren działki rolnej – łąki, klasa LIII. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.") przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego wypełnia bowiem przesłanki wyłączenia gruntów z produkcji - art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., co w konsekwencji rodzi konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej - art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej niezbędne jest przed uzyskaniem pozwolenia na budowę - art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] – co do zasady – wymagałaby więc uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze – art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. J. W. zwolniona była z tego obowiązku, albowiem decyzję o warunkach zabudowy uzyskała, po pierwsze jako rolnik, a po drugie, z zastrzeżeniem, że budowa budynku mieszkalnego będzie realizowana w istniejącej zabudowie zagrodowej. W takim układzie zastosowanie znalazł art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., który za grunty rolne uznaje również "grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu". Ponieważ budynek mieszkalny planowany na działce nr [...] miał uzupełniać istniejącą zabudowę zagrodową, zajęty pod jego budowę grunt nie zmieniał swojego dotychczasowego – rolnego – przeznaczenia. Wychodząc z takiego założenia organy przyjęły, że warunkiem koniecznym do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego jest wykazanie przez niego, że jest rolnikiem, ergo że w ujęciu normatywnym można wobec niego zastosować analogiczne, jak wobec pierwotnego inwestora zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na przeznaczenie działki nr [...] na cele nierolnicze. Wobec niewykazania przez skarżącego, że jest rolnikiem, organy przyjęły, że nie uzyskałby on w "normalnym trybie" decyzji o przeniesienie której wystąpił, co przełożyło się następczo na treść zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do tej kwestii należy zwrócić uwagę, że żaden przepis prawa materialnego nie zakazuje osobie, która nie spełnia przesłanek do uznania jej za rolnika indywidualnego, wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej zabudowę zagrodową. Decyzja ustalająca takie warunki stanowi rodzaj promesy do uzyskania pozwolenia na budowę i nie rodzi żadnych praw do terenu. A zatem z wnioskiem o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy podmiot, w tym również niebędący rolnikiem indywidualnym. Brak jest również normatywnego zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o funkcji zabudowy zagrodowej podmiotowi, który takiego gospodarstwa nie prowadzi. Powyższe nie wynika także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy błędnie zatem uznały, że skarżący nie mógłby uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że nie mógłby również wystąpić skutecznie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Ani przepisy Prawa budowanego, ani żaden inny przepis prawa materialnego nie zabrania uzyskania pozwolenia na budowę obiektów stanowiących zabudowę zagrodową li tylko z tego powodu, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego, z którym ta zabudowa jest związana. Konkludując, argumentacja organu, iż przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na osobę, która nie prowadzi gospodarstwa rolnego, będzie stanowiło obejście prawa, nie zasługuje na uwzględnienie i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Niewątpliwie skoro pozwolenie na budowę dotyczy budynku w zabudowie zagrodowej, to rzeczą organu w postępowaniu o przeniesienie takiej decyzji w oparciu o art. 40 u.p.b. jest ocena, czy wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, w tym m.in. to, że budynek ten będzie realizowany w ramach zabudowy zagrodowej. W postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie bada się, czy osoba - na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej - jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W postępowaniach z zakresu prawa budowlanego przepisy powołanej ustawy nie mają zastosowania. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Jej zakres przedmiotowy uregulowany w art. 1 u.k.u.r. jest wyraźnie odmienny ("Ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych; 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach") - por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Po 330/16 oraz WSA w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Lu 778/11. Analizowane powyżej zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych – zob. wyrok NSA z 29 października 2020 roku, sygn. akt II OSK 1713/20. Wyłożone kwestie nie wyczerpują jednak wszystkich zagadnień istotnych w sprawie. Świadczą wyłącznie o tym, że organy wadliwie skoncentrowały się na kwestiach podmiotowych, dotyczących posiadania przez skarżącego statusu rolnika. Z akt sprawy wynika, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego przeniesienia domaga się skarżący obejmuje wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny w istniejącej zabudowie zagrodowej, na działce nr [...]. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, w kontekście jej skonfigurowania faktycznego, wydając decyzję na podstawie art. 40 u.p.b. organy są uprawnione i zobowiązane do zweryfikowania, czy złożone przez skarżącego oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne, a konkretnie, czy w sensie prawnym jest możliwe, aby skarżący te warunki przejął. Organy tej kwestii nie analizowały. Z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że budynek mieszalny jednorodzinny ma zostać zrealizowany na działce nr [...] w istniejącej zabudowie zagrodowej. Przez pojęcie "zagrody" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Są to zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza więc zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Sam dom mieszkalny jednorodzinny, co oczywiste, nie wyczerpuje pojęcia zabudowy zagrodowej. W konsekwencji, aby można było przyjąć, że skarżący - w sensie prawnym – przejmuje warunki z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z [...] listopada 2018 r., konieczne jest ustalenie, że na działce nr [...] znajdują się już inne zabudowania, które łącznie z planowanym budynkiem będą stanowiły zabudowę zagrodową. Kwestia ta nie była przez organy badana, a jest o tyle istotna, że J. W. w czasie, gdy uzyskała pozwolenie na budowę była właścicielem nie tylko działki nr [...], ale i działki bezpośrednio sąsiedniej, nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i inwentarskimi. Nie ulega wątpliwości, że zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzonym działki nr [...] przy założeniu, że tworzy ona funkcjonalną całość z działka nr [...] będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy zagrodowej. Aktualnie, jak wynika z akt sprawy, właścicielem działki nr [...] jest skarżący, a właścicielem działki nr [...] jest J. W. (k. 5 organu I inst.). W takim układzie, wobec tego, że skarżący nie jest właścicielem działki, na której znajduje się istniejąca zabudowa zagrodowa (nr [...]) nie można przyjąć, że będzie on mógł zrealizować pozwolenie na budowę z [...] listopada 2018 r., jako kontynuację zabudowy zagrodowej istniejącej na działce nr [...]. Wyjaśnienia wymaga natomiast, czy na działce [...] znajdują się obiekty inwentarskie lub gospodarcze, wespół z którymi nowowybudowany dom mieszkalny jednorodzinny stanowiłby zabudowę zagrodową. Na załączonym do projektu budowlanego planie zagospodarowania terenu, na działce nr [...] widoczny jest obiekt oznaczony symbolem "i". Obowiązkiem organu będzie ustalić, jaki jest jego charakter, i czy łącznie z planowanym obiektem może stanowić zabudowę zagrodową. I kwestia kolejna; z akt wynika, że pozwolenie na budowę z [...] listopada 2018 r., , przewidywało, iż działka nr [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...]. Naówczas, gdy właścicielem obu działek był ten sam podmiot, rozwiązanie takie nie budziło wątpliwości. Obecnie, gdy właścicielem działki nr [...] jest skarżący, a właścicielem działki nr [...] jest nadal J. W., dostęp działki nr [...] do drogi publicznej nie jest już oczywisty i wymaga poczynienia stosownych ustaleń oraz ocen prawnych. Z wyłożonych względów Sąd przyjął, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 u.p.b., co przełożyło się na deficytowość postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. W ponownie prowadzonym postepowaniu organy uwzględnią uwagi i oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.