II SA/Rz 1318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 19 lipca 2023 r. nr SKO.4111/512/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

II SA/Rz 1318/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem sprzeciwu H.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 19 lipca 2023 r. nr SKO.4111/512/2023 wydana w sprawie dotyczącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Burmistrz [...] – po rozpatrzeniu wniosku z 27 kwietnia 2023 r. - decyzją z 25 maja 2023 r. nr MGOPS.5221.127.2023 odmówił H.B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.W. W uzasadnieniu wywiódł, że M.W. (ur. [...] r.) legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z [...] stycznia 2020 r., z którego wynika także, że nie można ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji. W związku z tym wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). W odwołaniu od decyzji Burmistrza H.B. wskazała na niezasadność odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten bowiem po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznany został za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Z tego względu przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazaną na wstępie decyzją z 19 lipca 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art 17 ust. 1b i art. 24 ust. 2 u.ś.r. - uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się w zakresie skutków prawnych wyroku TK z 21 października 2014 r. odnośnie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyjaśniło, że mimo braku utraty mocy obowiązującej tego przepisu, niedokonanie przez ustawodawcę zmian w jego treści powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Kolegium przywołało wyroki sądów administracyjnych prezentujących powyższe stanowisko i stwierdziło, że organ I instancji niesłusznie oparł swą decyzję na brzmieniu przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją. Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na odwołującej się ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. U.ś.r. poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wymienia poza ogólnymi żadnych innych przesłanek przyznania tego świadczenia w stosunku do córki. W rezultacie nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że córka jest osobą na której w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Mając na uwadze okoliczności przywołane w treści decyzji organu I instancji, SKO zobowiązało ten organ do dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przy przyjęciu, iż data powstania niepełnosprawności czy niezdolności do samodzielnej egzystencji nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie od decyzji Kolegium z 19 lipca 2023 r. H.B. nie zgodziła się z jej treścią, wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca. Podała że sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, której stan zdrowia pogarsza się z dnia na dzień. Z tego powodu nie może podjąć pracy zarobkowej, a emerytura jej mamy nie pokrywa bieżących wydatków na rachunki, żywność czy leki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znacznie polepszyłoby jej sytuację dochodową, pozwoliłoby godnie żyć i opiekować się schorowaną matką. Podała, że jest dla niej niezrozumiałe, iż Kolegium ograniczyło się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancj i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na sprzeciw SKO stwierdziło jego niezasadność, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Wg art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii niemających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może ustalić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzuconym organowi I instancji uchybieniem procesowym a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. Ocena objętej sprzeciwem decyzji SKO przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziła do jego uwzględnienia, gdyż w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze. Niewątpliwie rację ma Kolegium w zakresie, w jakim uznało, że Burmistrz dokonał błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki wnioskodawczyni w orzeczeniu o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (będącego zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. odpowiednikiem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) może stanowić przesłankę odmownego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela. Została ona wypracowana na kanwie wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13, zgodnie z którym w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyznać zatem należy rację Kolegium, które stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na tą regulację uznało za błędne. Mimo tego brak jest podstaw do uznania rozstrzygnięcia Kolegium za prawidłowe. Stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegające na jego nieprawidłowej wykładni, nie mogło być samo w sobie podstawą decyzji kasacyjnej. Wynika to z faktu, że jak już wyżej wyjaśniono, zastosowanie regulacji art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się wyłącznie do takich decyzji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zaś przepisem prawa materialnego. Podkreślić jeszcze raz należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zakresu ustaleń dokonanych przez organ I instancji, z których wynika, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie ustawowo wymagane przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą do tego jest zakwestionowany sposób wykładni przez ten organ przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium nie wskazało także żadnych przepisów postępowania które zostały naruszone przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, a co za tym idzie, nie wykazało, że zakres ustaleń dokonanych przez organ I instancji był niewystarczający dla wydania decyzji lub postępowanie wyjaśniające tego organu było nieprawidłowe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, na czym polegały braki tego postępowania i dlaczego nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że samo naruszenie prawa materialnego nie jest wystarczającą przesłanką do wydana decyzji kasacyjnej, gdy jednocześnie organ drugiej instancji nie wskazuje na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postępowania w jej całokształcie. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a sąd nie może zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Z uwagi na powyższe, Sąd z powodu naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętej sprzeciwem decyzji tego organu.