II SA/Rz 1317/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi V. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2023 r. nr SKO.4111/339/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 marca 2023 r. nr ŚS-R.5130.003005.2023.51781.CB.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 30 maja 2023 r. nr SKO.4111/339/2023, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent") z 24 marca 2023 r. nr ŚS-R.5130.003005.2023.51781.CB wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "specustawa"). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 14 grudnia 2022 r. V. M. (dalej: "Skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko P. K. na okres zasiłkowy 2022/2023. Prezydent Miasta [...] decyzją z 24 marca 2023 r. nr ŚS-R.5130.003005.2023.51781.CB odmówił przyznania Skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko P. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z 30 maja 2023 r. nr SKO.4111/339/2023 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Skarżąca jest obywatelką Ukrainy, przebywającą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia [...] lutego 2022 r., jednakże nie posiada ona statusu cudzoziemca UKR, czyli nie jest osobą, której pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny w świetle art. 2 ust. 1 specustawy. Ponadto Skarżąca postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] września 2022 r. sygn. akt [...] została ustanowiona opiekunem tymczasowym małoletniej P. K. Organ II instancji wyjaśnił także, że dziecko P. K. jest obywatelem Ukrainy, posiada status cudzoziemca UKR i wjechało legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] czerwca 2022 r., jednocześnie na podstawie danych pozyskanych z Rejestru Straży Granicznej w ramach Centralnego Systemu Informacji Zabezpieczenia Społecznego ustalono, że data końcowego terminu pobytu P. K. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy to dzień [...] czerwca 2022 r. Wobec powyższego Skarżąca nie jest wpisana do Rejestru Komendanta Straży Granicznej, a tym samym nie spełnia warunku z art. 26 ust. 3 specustawy do skutecznego ubiegania się o zasiłek rodzinny. Natomiast w przypadku P. K. pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest aktualnie legalny w myśl art. 2 ust. 1 specustawy, co w konsekwencji powoduje, że nie są spełnione przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko P. K. na okres zasiłkowy 2022/2023. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła V. M. zwracając się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że od [...] lutego 2022 r. przebywa w Polsce, a jej wyjazdy do Ukrainy są kilkudniowe i bardzo rzadkie. Skarżąca wskazała, że ze względu na jej trudną sytuację materialną bardzo zależy jej na wypłacie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty podane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący i nie uzasadnia wydanych rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca obywatelowi Ukrainy – V. M. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – P. K. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią między innymi przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Zgodnie z art. 26 ustawy: 1. Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do: 1) świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 3. Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. 3a. Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2. 3b. Informację, o której mowa w ust. 3a, udostępnia się w drodze teletransmisji danych i obejmuje ona następujące dane: 1) imię (imiona) i nazwisko (nazwiska); 2) datę urodzenia; 3) rodzaj dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, jeżeli występuje; 4) serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, jeżeli występuje; 5) numer PESEL - jeżeli został nadany; 6) informację o dacie końcowej okresu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 oraz informację o datach wjazdów i wyjazdów z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Przysługujące na dziecko świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1, z wyłączeniem świadczenia rodzicielskiego, o którym mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz świadczenia lub dofinansowanie, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 3 i 5, przysługują także opiekunowi tymczasowemu, o którym mowa w art. 25. Ustalając prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przepisy art. 5 ust. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy: jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Na podstawie z kolei art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Przechodząc do analizy stanu faktycznego sprawy, na podstawie powołanych przepisów, już na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd dokonuje kontroli oceny decyzji na datę jej wydania. Wniosek dotyczy zasiłku rodzinnego na dziecko. Wniosek został złożony przez obywatela Ukrainy występującego w charakterze opiekuna tymczasowego małoletniego. P. K. urodziła się w dniu [...] sierpnia 2005 r. Osiągnęła pełnoletniość w dniu [...] sierpnia 2023 r. Decyzja Organu II instancji wydana została 30 maja 2023 r. Zatem na datę wniosku, jak również wydania przez Organy decyzji żądanie było uzasadnione. ( z postanowienia Sądu o ustanowieniu opiekuna tymczasowego wynika, że opiekun został ustanowiony dla osoby małoletniej). W związku z powyższym przedmiotem rozważań może być świadczenie należne do uzyskania przez małoletniego pełnoletniości. Tylko bowiem do tego czasu ustanowiony jest opiekun, który występuje z przedmiotowym żądaniem. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca V. M. wjechała do Polski [...] lutego 2022 r., a także to, że został jej nadany numer PESEL oraz została wpisana do Rejestru prowadzonego przez Komendanta Straży Granicznej z końcem uprawnień do legalnego pobytu przypadającym na [...] sierpnia 2023 r. Nie ulega także wątpliwości, że Skarżąca została ustanowiona opiekunem tymczasowym P. K. Postanowieniem z [...] września 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił V. M. opiekunem tymczasowym małoletniej P. K. Z kolei P. K. wjechała do Polski w dniu [...] czerwca 2022 r. W tym dniu został jej nadany numer PESEL ( powiadomienie o nadaniu numeru PESEL [...]) i została wpisana do Rejestru Straży Granicznej, data końca uprawnień została wskazana na dzień [...] czerwca 2022 r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Skarżącej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego na P. K. z uwagi na to, że pobyt P. K. uznano za nielegalny, a wobec Skarżącej stwierdzono brak statusu uchodźca UKR. Powyższe jak się wydaje, bo nie wynika to bezpośrednio z treści decyzji Organu I, jak i II instancji, jest oparte na wypisie z Rejestru Straży Granicznej, z którego wynika, że koniec uprawnień P. K. przypada na 10 czerwca 2022 r. oraz weryfikacji danych w rejestrze PESEL, w którym zamieszczono adnotację że P. K. nie jest osobą, która opuściła Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym. Z kolei stwierdzanie braku statusu uchodźca UKR wobec V. M. wynikać miało z ustalenia, że wyżej wymieniona nie została wpisana do Rejestru Straży Granicznej. W ocenie Sądu ustalenia Organów nie dają się wywieść z zebranego przez Organy materiału dowodowego. Materiał ten zawiera wiele niejasności, a nawet sprzeczności, a ani Organ I, ani też Organ II instancji nie wyjaśnił ich, wydając negatywną decyzję. Z dokumentów aktowych, w tym sprawozdania Placówki Straży Granicznej z 3 stycznia 2023 r., wynika, że P. K. przyjechała do Polski w dniu [...] czerwca 2022 r. wyjechała [...] czerwca 2022 r. Sytuacja ta jeszcze kilkakrotnie się powtórzyła: w dniu 3 lipca 2022 r. wjechała i w tym samym dniu wyjechała z Polski, po raz kolejny przyjechała 13 lipca 2022 r. i wyjechała w dniu 2 sierpnia 2022 r. Ostatnia zamieszczona w sprawozdaniu informacja dotyczy przyjazdu do Polski w dniu 22 sierpnia 2022 r., brak informacji o wyjeździe. W piśmie tym wskazano, że Straż Graniczna nie prowadzi pełnej ewidencji osób i pojazdów przekraczających granicę państwową RP. Porównanie daty przyjazdów i wyjazdów do i z Polski wskazuje na to, że P. po raz pierwszy do Polski wjechała w dniu 8 czerwca 2022 r., tj. w okresie, który zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dawał prawo do przyjęcia, że jej pobyt w Polsce jest legalny. Z akt wynika również, że został jej nadany nr PESEL, jak również w dniu 8 czerwca 2022 r. została wpisana do Rejestru Straży Granicznej. Kolejne wyjazdy i przyjazdy wynikające z pisma Straży Granicznej wskazują, że nie opuszczała Polski na okres przekraczający 1 m. Ostatni wpis ma datę 22 sierpnia 2022 r. i dotyczy przyjazdu do Polski. Nie ulega przy tym wątpliwości, że choć ustawodawca nie precyzuje, czy chodzi o jednorazowy pobyt poza terytorium Polski przekraczający okres 1 miesiąca, czy też o sumę kilku krótszych pobytów poza Polską łącznie osiągnie ten limit, to przyjmuje się, że tylko osoba, która jednorazowo opuściła terytorium Polski na okres przekraczający 1 miesiąc, traci prawo pobytu zawarte w art. 2 ust. 1 specustawy. ( e- komentarz M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, art. 11 ). Zaznaczyć również należy, że w Rejestrze Straży Granicznej poza pierwszym przyjazdem P. 8 czerwca 20022 r. i wyjazdem 10 czerwca 2022 r. pozostałe przyjazdy i wyjazdy nie zostały odnotowane. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie pozwalają stwierdzić, że pobyt P. po dniu 10 czerwca 2022 r. w Polsce był nielegalny. Takich podstaw nie mogą dawać wpisy do rejestru PESEL. Z jednego ze znajdujących się w aktach wypisu tego rejestru (data zapytania 13 stycznia 2023 r. ) wynikało, że P. K. nie opuściła Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, z drugiego (data zapytania 21 marca 2023 r.), wynika informacja przeciwna. Jednocześnie z archiwum wpisów przyjazdów i wyjazdów Straży Granicznej wynika, że na dzień wydania dokumentu P. K. przebywała w Polsce, a jej wyjazdy miały charakter krótkotrwały, nie przekraczały 1 miesiąca. Informacje o tym nie znalazły się w Rejestrze Straży Granicznej, tj. Organ ich nie odnotował, a Skarżąca nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W ocenie Sądu w takich okolicznościach wpis daty końca uprawnień w Rejestrze Straży Granicznej nie może mieć charakteru przesądzającego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz obywatela Ukrainy jest legalny pobyt na terytorium RP. Wpis do Rejestru Straży Granicznej determinuje początkowy termin przyznania tego świadczenia. P. K. została wpisana do Rejestru Straży Granicznej, otrzymała numer PESEL, a także status uchodźca UKR. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Organy nie wyjaśnił dlaczego uznały pobyt P. K. po 10 czerwca 2022 r. za nielegalny. Podobnie wygląda sytuacja jeśli chodzi o V. M. i ustalenie jej statusu, tj. stwierdzenie przez Organy, że nie posiada statusu uchodźcy UKR. V. M. przyjechała do Polski w dniu [...] lutego 2021 r. W związku z powyższym jej pobyt w Polce, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego kraju był legalny. Z Rejestru Straży Granicznej wynika, że została wpisana w dniu [...] lutego 2021 r., nadano jej numer PESEL, a jako datę końca uprawnień wskazano 24 sierpnia 2023 r. Nie wiadomo w związku z powyższym na jakiej podstawie Organy przyjęły, że Skarżąca nie posiada statusu uchodźcy UKR. Decyzji Organów nie usprawiedliwia Rejestr PESEL, w jednym bowiem ( data zapytania 20 grudnia 2022 r.) wskazano, że posiada ten status, w drugim ( data zapytania 21 marca 2023) zaprzeczono temu. Dysponowanie przez Organy różnymi dokumentami zawierającymi sprzeczne ze sobą informacje, nie odniesienie się do treści w nich zawartych, nie skonfrontowanie ich ze sobą, brak ich wzajemnej oceny oraz uzasadnienia, którym z nich przyznaje się moc dowodową, a którym nie, czyni decyzje całkowicie niezrozumiałymi, nie tylko dla Skarżącej, ale również dla Sądu. W związku z powyższym Organ naruszył art.: 138 § 1 pkt 1, 7, 77 §1, 79 a § 1, 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie wyjaśnienie statusu uchodźcy P. K. następnie wnioskodawczyni i po ewentualnym spełnieniu przesłanek z art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przeanalizowanie przesłanek pod kątem przyznania wnioskowanego świadczenia, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając przy tym również na uwadze treść postanowienia Sądu Rejonowego o wyznaczeniu opiekuna tymczasowego dla osoby małoletniej. Z uwagi na zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania, Sąd stwierdził, że uzasadnione będzie uchylenie zarówno decyzji Organu I, jak i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.