II SA/Rz 1311/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego - skargę oddala -

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) na skutek odwołania E. N. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.p.w.d.". Prezydent Miasta, powołaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2020 r. uchylił przyznane E. N. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko J. N. w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. Organ wskazał na pismo Wojewody, w którym stwierdzono, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od [...].07.2019 r. do nadal. E. N. odwołała się od tej decyzji zarzucając, że organ nie przeprowadził w sprawie należytego postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyła, że ojciec dziecka M. N. przebywa poza granicami kraju – w Norwegii, jednak od 2016 r. małżonkowie pozostają ze sobą w separacji faktycznej. Przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie o separację, które zostało następnie zmodyfikowane jako postępowanie o rozwód. Składająca odwołanie podkreśliła, ze nie ma żadnej wiedzy odnośnie do pobieranych przez M. N. w Norwegii świadczeń pieniężnych na córkę. Wymieniony żadnych takich świadczeń nie przekazuje jej. E. N. zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 27 w zw. z art. 22 u.p.p.w.d. poprzez niezastosowanie i uznanie, że zastosowanie znajdują przepisy art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 6 tego aktu, dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i na tej podstawie wydanie decyzji uchylającej prawo do pobierania świadczenia wychowawczego. Składająca odwołanie podkreśliła, że pozbawienie jej prawa do świadczenia wychowawczego jest dla niej krzywdzące, bowiem J. N. pozostaje pod jej wyłączną opieką i to na niej ciąży codzienny obowiązek wychowania i utrzymania małoletniej. Jej sytuacja finansowa jest zaś trudna, bowiem cierpi na chorobę przewlekłą, która ogranicza możliwości zarobkowe. E. N. podniosła także zarzut naruszenia art. 27 u.p.p.w.d., bowiem decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny, a zatem może wywierać skutki od chwili jej wydania na przyszłość. SKO, decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności powołało istotne w sprawie przepisy. Wskazało, że w myśl art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d., w przypadku przebywania osoby uprawnionej do otrzymania świadczenia wychowawczego, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku zaś, gdy wojewoda ustali, że tego rodzaju przepisy mają zastosowanie, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d.). Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.p.w.d. wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne sprawy wskazując, że E. N. zostało przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko J. N. na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Wojewoda [...] po uzyskaniu informacji od MOPS w [...], że strona pobiera świadczenie wychowawcze, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od [...] lipca 2019 r. do nadal. Mąż strony - M. N. jest bowiem zatrudniony w Norwegii od [...] kwietnia 2019 r. i to tam istnieje uprawnienie do świadczeń rodzinnych. SKO konkludując podniosło, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalenie zaś, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia. Prawidłowość takich ustaleń może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Kolegium zaznaczyło, że zastosowanie przez organ I instancji art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. i uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego było jedynie konsekwencją ustaleń Wojewody. Organ I instancji nie posiada bowiem uprawnień do rozstrzygania, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, ustalenie przez wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego zostanie dopiero rozpatrzony przez wojewodę, który jest uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń. E. N. złożyła na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarżąca podniosła, że nie przeprowadzono w sprawie wystarczającego postępowania wyjaśniającego. M. N. od stycznia 2020 r. nie podejmuje żadnego zatrudnienia na terenie państwa Norwegii, jak też nie pobiera żadnego zasiłku dla bezrobotnych. Wymienionemu nie przysługują więc żadne świadczenia rodzinne na rzecz małoletniej córki J. N. stosownie do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej zaś sytuacji doszło do naruszenia również przepisów prawa materialnego a to art. 11 ust. 2 lit. a oraz art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła argumentację odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd uprawniony jest do kontroli rozstrzygnięć organów administracji pod względem ich zgodności z prawem. Rodzaje tych rozstrzygnięć określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.", wskazując w pkt 1, że jest nim decyzja administracyjna. Sąd, stwierdzając tylko określonego rodzaju uchybienia przepisom prawa, może wyeliminować zakwestionowaną decyzję z obrotu prawnego. W sytuacji więc, gdy zauważy, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei w sytuacji, gdy zaistniało naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchyla decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zaznaczenia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, wydanym w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 2327). Kontrolą w niniejszym postępowaniu objęta została decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta uchylającą prawo do pobierania przez skarżącą świadczenia wychowawczego na córkę J. N. w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, w informacji z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta powiadomił wnioskodawczynię E. N. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na J. N. we wskazanym wyżej okresie. W dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęło do organu I instancji pismo Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., w którym organ ten wskazał, że M. N. – mąż wnioskodawczyni zatrudniony jest w Norwegii w okresie od [...] kwietnia 2019 r., a na terenie tego kraju istnieje uprawnienie do świadczeń rodzinnych na J. N. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają więc zastosowanie w okresie od 1 lipca 2019 r. do nadal. Mając na uwadze powyższe, jak też brzmienie art. 16 u.p.p.w.d. Prezydent Miasta wydał wskazaną wyżej decyzję o uchyleniu prawa do pobierania świadczenia wychowawczego, którą następnie utrzymało w mocy SKO decyzją z dnia [...] października 2020 r. Oceniając wymienione rozstrzygnięcia należy je uznać za zgodne z prawem. W świetle art. 10 ust. 1 u.p.p.w.d., postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy, którym - wedle definicji zawartej w art. 2 pkt 11 tej ustawy - jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Wyjątkowo jednak, o czym stanowi art. 11 ust. 1 u.p.p.w.d., takim organem jest wojewoda - właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze - pełniący funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej. Wojewoda, w świetle art. 11 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., wydaje wówczas rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2 (tj. o przyznaniu świadczenia wychowawczego), w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są – jak stanowi art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d. - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, ze zm.). Celem stosowania tychże unormowań jest znalezienie rozwiązania prawnego w sytuacji, kiedy dochodzi do kolizji norm zawartych w prawodawstwie różnych państw oraz wyeliminowanie sytuacji w postaci skumulowania się świadczeń przewidzianych w systemach prawnych tych państw. Chodzi więc o ustalenie ustawodawstwa państwa mającego zastosowanie w konkretnym wypadku jeśli chodzi o uprawnienie do szeroko pojętych świadczeń rodzinnych. Konieczność uwzględnienia regulacji o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pojawiła się w sprawie niniejszej, a to wobec wskazanego wyżej pisma Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. W takich okolicznościach Prezydent Miasta prawidłowo sięgnął do unormowań zawartych w art. 16 u.p.p.w.d. Przewidują one, że w przypadku gdy osoba uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1), a to wobec brzmienia wskazanego wyżej art. 11 ust. 1 u.p.p.w.d. Z kolei, w razie, gdy osoba uprawniona do otrzymania przedmiotowego świadczenia lub też członek rodziny tej osoby przebywa w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W obydwu opisanych wyżej wypadkach wojewoda ma obowiązek ustalenia, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zadaniem wojewody jest ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (ust. 5). Natomiast organ, który przyznał świadczenie wychowawcze wobec ustalenia przez wojewodę, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zobligowany jest do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). Wówczas to wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem tychże przepisów. Mając na uwadze przedstawione wyżej regulacje prawne nie może budzić wątpliwości konieczność uchylenia przez organ I instancji prawa E. N. do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę J. N. Jak już bowiem wyżej wskazano, Wojewoda ustalił, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego "w okresie od [...] lipca 2019 r. do nadal". Prawo do świadczenia wychowawczego przyznane zaś zostało skarżącej w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. W takiej zaś sytuacji, art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. przewiduje wyraźnie, że zadaniem organu właściwego tj. w niniejszym przypadku Prezydenta Miasta było uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba uprawniona podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku ze stosowaniem tych właśnie przepisów. Tym samym, organ I instancji wobec otrzymania od Wojewody informacji o tym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie miał jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a związany był treścią powyższej informacji oraz jednoznacznym brzmieniem art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., które nakazywało mu orzec jak w sentencji jego decyzji. Obowiązek uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego związany jest ze zmianą właściwości organu do orzekania w jego przedmiocie tj. z organu gminy na wojewodę. Uchylenie, do którego zobowiązuje więc art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. nie kończy zatem postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego za dany okres, a tylko stanowi podstawę do jego ponownego prowadzenia, tyle że już przez właściwy w świetle prawa organ. W związku z powyższym należy jako całkowicie bezzasadne ocenić argumenty przedstawione przez E. N. najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie w złożonej skardze. Wbrew twierdzeniu strony, organy nie miały więc obowiązku prowadzić jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie jej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy materialnej, jak też w zakresie tego, czy w sprawie faktycznie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a to wobec niepozostawania przez M. N. w zatrudnieniu na terenie Norwegii od stycznia 2020 r. Nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy była również kwestia posiadania przez skarżącą wiedzy odnośnie do pobierania w Norwegii przez jej męża M. N. jakiegokolwiek świadczenia na ich córkę. To ustalenie przez Wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego było przesądzające dla niniejszej sprawy, przy czym kontrola powyższego będzie mogła mieć miejsce na późniejszym etapie tzn. po wydaniu przez ten organ stosownej decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego. To na tym właśnie kolejnym etapie, okoliczności wskazane w skardze będą mogły zostać podniesione celem ich zbadania przez właściwy organ. Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej, że organ nie mógł uchylić prawa do świadczenia wychowawczego z datą wsteczną w związku z tym, że art. 27 u.p.p.w.d. przewiduje wydanie decyzji o konstytutywnym charakterze. Rzeczywiście, powołany przepis uprawnia do wydania decyzji wywierającej skutki ex nunc tj. od dnia wydania tego aktu. Należy jednak mieć na względzie, że pomimo powołania tej regulacji przez Prezydenta Miasta, nie miała ona de facto zastosowania w sprawie. Jak stanowi art. 163 K.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale (chodzi o rozdział 13 zatytułowany: Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji), o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim właśnie szczególnym rozwiązaniem jest art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., w oparciu o który rozstrzygnięto sprawę strony i który wprost umożliwia uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres sprzed daty wydania decyzji w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej względów orzeczono o oddaleniu skargi E. N., czego podstawę stanowił art. 151 P.p.s.a.