II SA/Rz 1301/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [....] położonej miejscowości G.; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżących K. M. i J. M. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) – dalej "u.s.g." oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z poźn. zm.) – dalej "u.z.p.", podjęła uchwałę nr [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie [...]. W § 1 pkt 1 uchwały wskazano, że uchwalony plan stanowi zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 24 października 1985 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 20 grudnia 1985r. z późniejszymi zmianami. W § 7 uchwały z dnia 26 czerwca 2002 r. uchylono uchwałę z dnia 24 października 1985 r. w części odnoszącej się do terenów objętych uchwałą z dnia 26 czerwca 2002 r. Pismem z 15 lipca 2022 r. J. M. i K. M. (dalej "skarżący") wezwali Radę Gminy do usunięcia skutków naruszenia prawa związanych z ww. uchwałą. Rada Gminy nie zajęła stanowiska w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. M. i K. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., poprzez niezawiadomienie skarżących na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. Skarżący podnieśli, że od 2002 r. są właścicielami działki nr [...], jednak nie powiadomiono ich o możliwości zapoznania się z projektem planu. Oznacza to, że zostali pozbawienia możliwości wniesienia zarzutów i ochrony swojego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy wskazał, że od podjęcia uchwały do dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, jak i wniesienia skargi upłynęło 10 lat. W dokumentacji archiwalnej planu miejscowego brak jest potwierdzenia doręczenia skarżącym zawiadomienia o terminie wyłożenia planu, niemniej organ wykonawczy Gminy podejmował równolegle inne działania w kierunku zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości o sporządzaniu miejscowego planu, w szczególności ogłosił w gazecie codziennej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomił w sposób zwyczajowo przyjęty o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z informacją o możliwości składania protestów i zarzutów. Organ stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest przesłanek prowadzących do uchylenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ten uwzględnia z urzędu wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienia. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 P.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest gminny akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) w postaci uchwały rady gminy w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym nieruchomość (działka nr [...] położona w miejscowości [...]), co do której skarżący podnieśli zarzut naruszenia interesu prawnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] z dnia 26 czerwca 2002 r. Rady Gminy [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie [...], zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2017 r., były uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi. W przedmiotowej sprawie skarżący 25 lipca 2022 r. wezwali Radę Gminy [....] do usunięcia naruszenia prawa, a następnie – wobec braku odpowiedzi ze strony organu – 5 września 2022 r. wnieśli skargę. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący dotrzymali terminu przewidzianego do wniesienia skargi. Jeżeli chodzi o przesłankę legitymacyjną z art. 101 ust. 1 u.s.g., której niespełnienie jest podstawą do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., nie budzi wątpliwości Sądu, że również ta przesłanka została w pełni zrealizowana. Naruszenie interesu prawnego skarżących jako właścicieli działki nr [...] w [...], wynika natomiast z objęcia powyższej nieruchomości postanowieniami zaskarżonej uchwały planistycznej, która zmieniając jej przeznaczenie (tereny leśne) ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżących. W konsekwencji przesłanka legitymacyjna z art. 101 ust. 1 u.s.g. została spełniona. Wymaga podkreślenia, że wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (jako przesłanka legitymacyjna), lecz także determinuje zakres merytorycznej kontroli sądu. Ponieważ naruszenie interesu prawnego może mieć charakter legalny albo nielegalny, dlatego samo stwierdzenie, iż interes prawny skarżących został naruszony, nie przesądza o zasadności skargi, lecz otwiera drogę do kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia, jednakże tylko w granicach wyznaczonych przez przesłankę legitymacyjną naruszonego interesu prawnego. Sąd administracyjny jest ponadto zobowiązany do uwzględnienia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji oraz obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., podstawami stwierdzenia nieważności w całości lub w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zmiana normatywna względem stanu obowiązującego przed dniem 18 listopada 2015 r. polegała na tym, że o ile poprzednio przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej było każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o tyle po nowelizacji nieważność uzasadnia jedynie "istotne naruszenie" tego rodzaju zasad. Powyższy przepis stanowiący regulację szczególną względem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. ogranicza kompetencję sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie przyjęcia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi w zakresie wyznaczonym przesłanką legitymacyjną naruszenia interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 u.s.g.) jest stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą w takim zakresie, w jakim naruszono interes prawny skarżących jako właścicieli spornej nieruchomości w momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Istotne naruszenie trybu sporządzania kontrolowanego planu miejscowego w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżących polegało na bezpośrednim naruszeniu przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 u.z.p. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.), obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz był to istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p. zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie regulowała wprawdzie zagadnienia sposobu doręczania zawiadomień pisemnych, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, że właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego rodzaju sposobów. Ze względu na istotnie gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. należy przyjąć – o czym przekonuje jednolita praktyka organów planistycznych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było co do zasady doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka – bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 k.p.a. – doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności – w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem – możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 k.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe stwierdzenia do stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdza, że z akt planistycznych oraz wyjaśnień Wójta Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę bezspornie wynika, że skarżący nie zostali pisemnie zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu. Doszło tym samym do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., ponieważ – jak już wskazano – obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, stanowił istotny element procedury planistycznej (trybu sporządzania planu miejscowego). Dlatego uwzględniając związek art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 u.z.p., Sąd uznał, że rozważane naruszenie prawa podlega kwalifikacji jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził w punkcie pierwszym wydanego wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono natomiast o zasądzeniu od skarżonej Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.