II SA/Rz 1294/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Przedmiotem skargi K.D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "Kolegium", z dnia [...] września 2017 r., [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił na rzecz T.B. oraz W.K. - właścicieli firmy [...] s.c. T.B., W.K. z siedzibą w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego pn. budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem na działkach oznaczonych nr 1084, 1087/5, 1085 położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Organ I instancji wskazał, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Mieści się bowiem w definicji zawartej w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) obejmującej budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Lokalizacja takiej inwestycji wobec braku dla terenu objętego zamierzeniem planu zagospodarowania przestrzennego nastąpić może po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. u.p.z.p. Pozytywny wynik analizy wniosku inwestora pod kątem spełnienia wymogów ustawowych, w tym dokonanie stosownych uzgodnień i sporządzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia obligował organ do pozytywnego załatwienia wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji K.D. nie zgodził się na przeprowadzenie przyłączy przez należącą do niego w części działkę nr 1087/5, wniósł o takie zaprojektowanie przyłączy, aby nie przebiegały przez teren tej działki. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 50 ust. 1 i 2a u.p.z.p. decyzją z dnia 28 września 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja ma charakter lokalny i polegać ma na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem na działkach oznaczonych numerami 1084,1087/5,1085 położonych w [...]. Obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej na takiej sieci objętej dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), wobec braku planu miejscowego wynikał z brzmienia art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Wydając decyzję organ pierwszej instancji uwzględnił wszelkie wymogi formalne decyzji wynikające z art. 54 u.p.z.p., określając w decyzji rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, natomiast projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w dziedzinie architektury. Organ I instancji w sposób właściwy zrealizował wymogi postawione w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. dokonując obwieszczeń o wydawanych w toku postępowania rozstrzygnięciach i zawiadomieniach oraz dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedsięwzięcia, co wypełnia dyspozycję art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przed wydaniem decyzji organ dokonał stosownych uzgodnień, a mianowicie: w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą [...], w zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa [...], w zakresie obszarów przylegających do pasa drogowego z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] (zgody milczące), w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i sanitarnych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (opinia z dnia 6 lipca 2017 r., nr PSNZ.450.266.2017) oraz w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] (postanowienie z dnia 30 czerwca 2017 r., nr L.dz. [...]). Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do braku sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co w świetle art. 56 u.p.z.p. uniemożliwiało odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśniło, że brak zgody K.D. na lokalizację inwestycji na działce nr 1087/5 nie może decydować o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej, która sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja ta ma bowiem jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na opisaną wyżej decyzję K.D. zarzucił: ← naruszenie art. 53 u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie spadkobierców zmarłego w dniu 6 września 2013 r. M.D., któremu przysługiwała własność nieruchomości oznaczonej jako działka o nr 1875/5; ← niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - a to nieustalenie właściwego kręgu uczestników postępowania w osobach spadkobierców po zmarłym M.D.; ← naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; ← naruszenie prawa materialnego - a to art. 4 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi inwestycję celu publicznego - w rozumieniu art. 2 pkt. 5 w/w ustawy, w sytuacji gdy inwestycja ta (nie wspominając już o przyłączu) w żaden sposób nie służy celom publicznym, bowiem nie ma perspektywy na jej rozbudowę. Jest to inwestycja służąca wyłącznie właścicielom działki nr 1084. Wskazując na powyższe zarzuty zażądał uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz skarżącego kosztów postępowania przed WSA w Rzeszowie według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez WSA uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Ponadto, w ramach kontroli legalności decyzji WSA stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). WSA uznał te zarzuty skargi oraz ich argumentacje, które podważają dokonaną przez Organy obu instancji kwalifikację przedsięwzięcia w postaci budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem, jako inwestycji celu publicznego. Otóż ma słuszność strona skarżąca, że nie zawsze inwestycje odpowiadające celom publicznym z art. 6 ust. 1 u.g.n., stanowić będą inwestycje celu publicznego w rozumieniu nadanym temu pojęciu przez przepisy u.p.z.p. Skarżąca strona słusznie zwraca uwagę na kluczowe znaczenie dla sprawy ustawowej definicji inwestycji celu publicznego, jaką wyraża de lege lata art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Powyższy przepis stanowi, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W świetle tej definicji nie może budzić wątpliwości to, że aby można było mówić o inwestycji celu publicznego, działania inwestycyjne mieszczące się w treści art. 6 u.g.n., muszą dodatkowo spełnić kryterium związane z publicznym oddziaływaniem, czyli takim które zakłada osiąganie korzyści przez szersze grono konsumentów świadczonych dzięki inwestycji usług publicznych. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Jeżeli więc planowane przedsięwzięcie wpisuje się w treść art. 6 u.g.n., to jeżeli ma ono zaspokajać indywidualne potrzeby inwestora (np. majątkowe), nie będzie mogło być traktowane jako inwestycja celu publicznego z tej przyczyny, że nie wykazuje charakteru, co najmniej lokalnego, a więc obejmującego interesy choćby części gminnej społeczności. Rozróżnienie na inwestycje celu publicznego oraz pozostałe, ma ogromne znaczenie z uwagi na liczne odmienności związane z potrzebą większej stabilizacji stosunków prawnych mających za przedmiot inwestycje istotne dla ogółu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.. Dla przedsięwzięć nie będących inwestycjami celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydaje się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zostaną spełnione warunki określone przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie Organy obu instancji pominęły w swych ustaleniach, że projektowany przez inwestora odcinek sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem, ma służyć wyłącznie potrzebom prowadzonej przez wspólników spółki cywilnej działalności gospodarczej (handlowo - usługowej), co w konsekwencji nie pozwala na traktowanie tego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Strony wnioskujące w piśmie z dnia 16 czerwca 2017 r., będącym podaniem o wydanie decyzji przez Burmistrza [...], wyraźnie określiły przedmiot swego żądania w postaci ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacji sanitarnej i przyłącza sanitarnego dla budynku usługowo - handlowego. Z tego dokumentu jednoznacznie wynika, że projektowana sieć kanalizacji sanitarnej nie będzie obejmować innych niż wnioskujący dysponentów nieruchomości. W tej sytuacji, nie jest spełniony warunek lokalnego charakteru przedsięwzięcia, umożliwiający rozpatrzenie wniosku wspólników spółki cywilnej w oparciu o regulacje właściwe dla inwestycji celu publicznego. Ponieważ projektowana inwestycja zmierza do zmiany sposobu zainwestowania nieruchomości, aby zaspokoić prywatne interesy członków spółki cywilnej, które nie mają nic wspólnego z interesem całej wspólnoty jako zbiorowości, to nie można jej określać inwestycją celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 października 2017 r., sygn. II SA/Gd 426/17, CBOSA). Dlatego błędne ustalenia faktyczne organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji na temat lokalnego charakteru planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu (art. 7, 77, 80 K.p.a.), skutkowały nieuprawnionym zastosowaniem w sprawie przepisów u.p.z.p. o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5, art. 50-58 u.p.z.p.). Dostrzeżone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem organy nie mogły wydać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz ewentualnie pozytywną dla wnioskodawców decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych przyczyn, WSA oceniając legalność zaskarżonej decyzji, zobligowany był uznać częściową zasadność skargi i uchylić decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nie został uznany przez Sąd zarzut dotyczący pominięcia przez Organy innych niż skarżący spadkobierców zmarłego M.D., któremu przysługiwała własność działki objętej decyzją lokalizacyjną o nr 1875/5 w [...]. Przede wszystkim nie można kwestionować tego, że K.D. był traktowany w toku postępowania odwoławczego jak strona. Jego odwołanie zostało bowiem rozpoznane, a decyzja SKO skutecznie została mu doręczona. W świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego uprawnioną do zgłoszenia na etapie kontroli sądowoadministracyjnej zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym, jest wyłącznie ta osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1021/17, CBOSA). Dlatego tak podniesiony zarzut skargi nie mógł odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organy obowiązane będą na zasadzie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić dokonaną przez WSA wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, co winno polegać na rozpatrzeniu wniosku inwestora po zastosowaniu przepisów właściwych dla inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego. Przedstawione powody zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na fakt, że skarżący korzysta ze zwolnienia od kosztów sądowych na mocy postanowienia referendarza sądowego z 5 lutego 2018 r. sygn. II SA/Rz 1294/17.