II SA/Rz 1292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za wprowadzenie do cieku Łęg oczyszczonych ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], ustalającą Gminie (dalej: "skarżąca"), za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 830 zł za wprowadzanie do cieku Ł. oczyszczonych ścieków z biologiczno-mechanicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości , W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późń. zm.; dalej: "P.w."). Z uzasadnienia decyzji i akt spawy wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], ustalił dla skarżącej opłatę stałą w wysokości 830 zł za wprowadzanie do cieku Ł. oczyszczonych ścieków z biologiczno-mechanicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości . Od powyższej decyzji, odwołała się Gmina , wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania Burmistrz podniósł, że Gmina nigdy nie zrealizowała inwestycji związanej z budową oczyszczalni ścieków w W. stąd nie korzystała i nie korzysta z ww. usługi wodnej. Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich , informacją roczną ustalił wysokość opłaty stałej. Opłatę ustalono w oparciu o aktualne pozwolenie wodnoprawne udzielone, decyzją Starosty z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], dla Gminy , m.in. na odprowadzanie do cieku Ł., wylotem zlokalizowanym na działce nr ewid. 3300/33 w Widełce, oczyszczonych ścieków komunalnych z biologiczno-mechanicznej oczyszczalni ścieków w W. Gmina nie dokonała należnej wpłaty we wskazanym terminie i dlatego wydano decyzję ustalającą opłatę. Odnosząc się do zarzutów wniesionych w odwołaniu, dotyczących nie zrealizowania inwestycji związanej z budową oczyszczalni ścieków w Widełce organ odwoławczy wyjaśnił, że opłata stała nie jest uzależniona od rzeczywistej ilości wprowadzanych ścieków do wód, a jest uzależniona wyłącznie od wartości maksymalnej ilość ścieków wprowadzanych do wód, ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Od rzeczywistej ilości wprowadzanych ścieków do wód jest uzależniona odrębna opłata zwana opłatą zmienną. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje pozwolenie wodnoprawne udzielone dla Gminy , to właściwy organ Wód Polskich do końca ww. terminu jego obowiązywania, ma obowiązek określać coroczną opłatę stałą, która winna być uiszczania na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez Gminę . Wskazano przy tym, że podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne może, na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy P.w., zrzec się posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i wystąpić, odrębnym wnioskiem, do właściwego organu Wód Polskich w tym przypadku do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich , o wydanie decyzji, na podstawie art. 418 ust. 1 P.w., stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, co skutkuje wycofaniem z obiegu prawnego pozwolenia i zaprzestaniem ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie art 268 ust. 1 pkt 2 P.w. poprzez jego nadinterpretację i uznanie, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego dla planowanej inwestycji w sytuacji jej niezrealizowania, uzasadnia naliczanie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, art 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skarga okazała się zasadna, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącej opłatę stałą za wprowadzanie oczyszczonych ścieków do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), oraz przepis § 10 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) powołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W pozwoleniu wodnoprawnym, tj. decyzji Starosty z dnia [...] maja 2011 r. znak: wydanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2005 r. poz. 239 z późn. zm.), określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzanych do wód ścieków według czterech wielkości: jako ilości średnie dobowe, jako ilości maksymalne godzinowe o dopuszczalnych wartościach wskaźników zanieczyszczeń, które zróżnicowano dla okresu normalnej pracy oczyszczalni oraz dla okresu rozruchu technologicznego oczyszczalni. W zaskarżonej decyzji organ do ustalenia opłaty stałej przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków wyrażony w m3 na godzinę, a następnie dokonał matematycznego przeliczenia na m3 na sekundę. Gmina zakwestionowała stan faktyczny sprawy, a w szczególności podała, że nie zrealizowała inwestycji pn. "budowa oczyszczalni ścieków w Widełce i dlatego nie korzysta i nie korzystała, o których mowa w art. 269 P.w. aktualnie obowiązującego. W odwołaniu podała też, że wnosi o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego. W skardze został ponowiony zarzut niezrealizowania inwestycji, dla której wydano pozwolenie wodnoprawne, a nadto nie wystąpiono o udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Niewyjaśnienie stanu faktycznego w ocenie skarżącej stanowiło naruszenie art. 77 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu o niezrealizowaniu inwestycji organ II instancji podał, że opłata stała nie jest uzależniona od rzeczywistej ilości wprowadzanych ścieków do wód, a uzależniona jest wyłącznie od maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Sąd powyższej argumentacji, powtórzonej przez pełnomocnika organu na rozprawie, nie podziela. Z wyżej powołanej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]wynika, że jeżeli Gmina nie rozpocznie wykonywania urządzeń wodnych objętych niniejszą decyzją w terminie dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, pozwolenie wodnoprawne wygasa. Decyzja opatrzona jest klauzulą ostateczności, z której wynika, że decyzja stała się ostateczna w dniu 24 maja 2011r. Zatem okres ważności decyzji upłynął 23 maja 2013 r. Ukształtowane terminy korzystania z pozwolenia wodnoprawnego w pkt VII do 4 maja 2021 r. są terminami odrębnymi przedmiotowo i nie mają wpływu na okres ważności samej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ Wód Polskich może wymagać uiszczenia opłaty w przypadku zrealizowania obiektu, dla którego wydano pozwolenie wodnoprawne. Zatem rację ma skarżąca Gmina , że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lir. c) P.p.s.a. Organ administracji publicznej - zarówno I, jak i II instancji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Takich czynności nie podjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, zwłaszcza, że dotyczy ona naliczenia opłat na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w określonej przeszłości, co mogło wzbudzić określone wątpliwości, co do jego aktualności w zakresie korzystania. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. za konieczne do końcowego załatwienia sprawy uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Sąd pominął oceną merytoryczną zasady obliczania opłat wobec konieczności ustalenia stanu faktycznego sprawy, co in fine może doprowadzić do umorzenia postępowania w tym zakresie. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł też o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.