II SA/Rz 1285/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2022 r.nr SKO.4111/679/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala –

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111/679/2022, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 roku poz. 615, dalej: "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania A.C. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 22 czerwca 2022 r. znak: Śr.5211.497.2021-22 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, z uwagi na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i datę powstania niepełnosprawności. Równocześnie zakwestionował zakres sprawowanej opieki, gdyż Skarżąca uczy się w szkole średniej, co wyklucza sprawowanie opieki w trybie ciągłym i nieprzerwanym. Niezależnie od tego osoba wymagająca opieki ma dzieci, które mogą partycypować w kosztach finansowania opieki nad matką. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz podniosła, że nauka w trybie dziennym sama w sobie nie wyklucza sprawowania opieki nad babcią. Także brak jest ustaleń co do możliwości zarobkowych dzieci i możliwości finansowania opieki nad matką. Kolegium odwołania nie uwzględniło, chociaż zgodziło się z zarzutem, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreśliło, że przepis ten może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Pomimo to Wnioskodawczyni nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Cytując art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywiodło, że przepis ten wskazuje, w jakiej kolejności osoby mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca powiązał bowiem prawo do świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym. Kolegium, powołując art. 128 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że osoba wymagająca opieki ma siedmioro dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego osoby te są zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad matką, a babcią Skarżącej. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej dla skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zarzucając: 1.naruszenie prawa materialnego tj.: a) u.ś.r. w związku z art. 2, art. 18, art.32 ust. 1 art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną i wyłącznie literalną wykładnię tego przepisu podczas gdy należało przepis wyłożyć celowościowo i ustalić, że w sytuacji, gdy osoby bliżej spokrewnione niż skarżąca dla osoby wymagającej opieki nie sprawują faktycznej opieki nad niepełnosprawną, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności, tj. wnuczce faktycznie sprawującej wskazaną opiekę nad niepełnosprawną – bez względu to, czy osoby bliżej spokrewnione dla osoby wymagającej opieki posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, która jako wnuczka osoby niepełnosprawnej jest jej opiekunem faktycznym z uwagi na to, że opieka powinna być sprawowana przez osobę spokrewnioną w bliższej kolejności do osoby niepełnosprawnej, podczas gdy funkcjonalna i prawidłowa celowościowa wykładnia ww. przepisów z uwzględnieniem regulacji i zasad konstytucyjnych winna skutkować przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak należytego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszelkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia, iż osoby spokrewnione w bliższej kolejności – zobowiązane do alimentacji nie mają po swojej stronie obiektywnych przeszkód w sprawowaniu tej opieki, lub ich obowiązek opieki nad innymi osobami nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego i obowiązku opieki wobec niepełnosprawnej matki. W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła stan sprawy eksponując okoliczność, że to ona, mimo nauki w szkole średniej, sprawuje opieką nad niepełnosprawną babcią. Opisując sytuację rodzinną naprowadziła, że matka sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem i nie jest w stanie opiekować się równocześnie niepełnosprawną matką. Natomiast rodzeństwo matki obiektywnie nie może sprawować opieki. Dokonując analizy orzecznictwa sądów administracyjnych i powołując się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażane w tego rodzaju sprawach Skarżąca naprowadziła, że istnieje konieczność celowościowej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r. co winno doprowadzić do przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy to Skarżącej, jako wnuczce osoby niepełnosprawnej, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 12 maja 2022 r. (data wpływu do organu) Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią legitymującą się orzeczeniem stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Po przeprowadzeniu postępowania, obejmującego m.in. wywiad środowiskowy, Wójt w dniu 8 czerwca 2022 r. zawiadomił Skarżącą o uprawnieniach określonych przepisem art. 10 § 1 K.p.a. i poinformował w trybie art. 79a K.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżąca w dniu 13 czerwca 2022 r. zgłosiła się do organu, nie złożyła żadnych wniosków dowodowych i zapoznała się z aktami. W tym stanie sprawy Wójt, decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., odmówił przyznania świadczenia, z uwagi na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i datę powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, okoliczność kontynuowania przez Skarżącą nauki w szkole średniej w systemie dziennym oraz na brak aktualizacji obowiązku alimentacyjnego Skarżącej wobec babci. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. III. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie ma zastosowanie również art. 17 ust. 1a u.ś.r. który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ Skarżąca, będąca wnuczką, nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, zatem przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia wskazanych przepisów nie była jednolita. W związku z rozbieżnością poglądów, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). IV. W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że współmałżonek osoby wymagającej opieki (mąż – [...]), jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Poza sporem pozostaje również, że osoba wymagająca opieki (babcia) ma siedmioro dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: oświadczenie Skarżącej z dnia 12 maja 2022 r., k. 11 - 14 akt adm.). W związku z tym, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale Sąd stwierdza, że wystąpiła negatywna przesłanka przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (osoba wymagająca opieki ma siedmioro dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności). Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.