II SA/Rz 1281/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: A. (dalej: "Spółka") w dniu [...] listopada 2017 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr 1084/32 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek Spółki opisane wyżej postępowanie. Organ powołał się na art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.), z którego wynika właściwość Marszałka do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów rosnących na nieruchomościach będących własnością Gminy Miasto [...] (dalej: "skarżącej" lub "Gminy"). Następnie wskazał na ostrzeżenie ujawnione w księdze wieczystej dla działki nr 1084/32 o niezgodności między stanem prawnym tej nieruchomości ujawnionym w księdze a rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem organu I instancji, powyższe stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", obligujące do zawieszenia postępowania. Gmina Miasto [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwróciła się do Marszałka o podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżąca zakwestionowała zasadność zawieszenia gdyż w świetle art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie ujawnione w dziale III księgi wyłącza jedynie rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, co ma znaczenie, gdy dochodzi do rozporządzenia prawem jawnym. Nie skutkuje natomiast wyłączeniem domniemania, że prawo jawne z księgi wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Marszałek Województwa [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], wyjaśnił skarżącej, że brak jest podstaw do podjęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Marszałek podał też, że zadaniem organu jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej i dlatego należy ustalić, jaki organ uprawniony jest do rozpatrzenia sprawy. W ocenie Marszałka, to Gmina dysponuje narzędziami prawnymi do ustalenia właściciela działki nr 1084/32. Gmina Miasto [...] uznając pismo Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. za postanowienie wniosła zażalenie z argumentacją zawartą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1105/18 uchylił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1645/19 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasto [...] wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Rz 1105/18. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium podało, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania administracyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zdaniem Kolegium, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego również z uwagi na fakt, że orzecznictwo Sądu Najwyższego nie jest w tej kwestii jednolite. Skoro o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może rozstrzygać jedynie sąd powszechny, to zasadnie organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że domniemanie zgodności prawa wpisanego do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest domniemaniem wzruszalnym, a jego podważenie może nastąpić tylko w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Niemniej art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) zwana dalej w skrócie k.w.h., wyłącza jedynie rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, a nie domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Istnienie ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej nie stwarza zatem żadnego zagadnienia wstępnego, gdyż nikt nie żąda, aby organy administracji rozstrzygały spory o własność. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając ocenie legalności zaskarżone postanowienie w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy podjęcia zawieszonego postępowania prowadzonego z wniosku A. o udzielenie zezwolenia na usunięcie 2 sztuk drzew gatunku orzech i czereśnia z działki nr 1084/32 w [...] przez organy orzekające jest okoliczność, że w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w księdze wieczystej prowadzonej między innymi dla ww. działki (Kw. [...]) było wpisane ostrzeżenie o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w tej księdze, a rzeczywistym stanem prawnym odnośnie prawa H. L. i W. L.. Z dołączonej do akt administracyjnej kserokopii księgi wieczystej między innymi dla nieruchomości nr 1084/32 przy ul. [...] w dziale III pod poz. Lp.1 wpisano ostrzeżenie o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w tej księdze, a rzeczywistym stanem prawnym odnośnie prawa własności H. L. i W. L.. Podstawą wpisu ostrzeżenia było postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnie 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt [...]. Tak ustalony stan faktyczny stał się podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie o zezwolenie na wycięcie drzew postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Wyżej nakreślony pogląd organów zawarty w zakwestionowanych rozstrzygnięciach Sąd uważa za nietrafny w szczególności z tego względu, że nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z art. 3 ust. 1 k.w.h. wynika, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast art. 8 k.w.h. stanowi, że rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Sądy administracyjne w zakresie relacji pomiędzy art. 3 ust. 1 i art. 8 k.w.h. prezentują zbieżne i niebudzące wątpliwości stanowisko. Przewidziane w art. 8 k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 przywołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy. Treść księgi wieczystej, co do ujawnionego w niej właściciela, ma walor wiążący. Z treści art. 3 k.w.h., wynika domniemanie zgodności ze stanem prawnym prawa ujawnionego w księdze wieczystej. Domniemanie z art. 3 ust. 1 k.w.h. jest skuteczne erga omnes. Ani zatem organ administracji, ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do podważania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, który został ujawniony w księdze wieczystej. Nie zmienia to domniemania, co do prawdziwości stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych wpis ostrzeżenia, gdyż domniemanie z art. 3 k.w.h. istnieje do czasu, gdy wpisane prawo nie zostanie wykreślone (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 30.04.2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 353/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 23.01.2020 r., sygn. akt. II SA/Wr 695/19; wyrok WSA w Krakowie z 21.01.2020 r., sygn. akt III SA/Kr 612/19 - dostępne na str. cbosa). Przewidziane w art. 8 k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 k.w.h. (wyrok NSA z 29.04.2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18 - dostępny jak wyżej). Zważywszy na przywołane orzecznictwo należy podzielić pogląd skarżącej, że dla rozpatrzenia sprawy nie powstała zależność między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, z tego względu, że samo ostrzeżenie nie zmienia domniemania, co do prawdziwości stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych. Zatem nie uległo zmianie prawo skarżącej do nieruchomości w wyniku wpisanego ostrzeżenia. Powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych z wcześniejszego okresu wpisuje się w aktualną linię orzeczniczą. Wbrew stanowisku organów orzekających, skarżąca nie ma interesu prawnego, gdyż jej prawo do nieruchomości nie zostało zmienione przez wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej. W ocenie Sądu nie ma przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania uruchomionego wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r., dlatego przyjęte przez Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego musiało skutkować uchyleniem zakwestionowanych skargę postanowień i I II instancji, gdyż nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Sąd stwierdza też, że stan faktyczny sprawy, który Sąd uwzględnił dla rozpoznania sprawy o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jest tożsamy ze stanem faktycznym, na podstawie którego Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew. Skoro nie istnieją przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania, to nie ma racji bytu postanowienie o zawieszeniu postępowania, bo w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie ma przeszkód dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony. Z tego względu, dla końcowego załatwienia sprawy, Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił też postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 205 § 1 i art. 200 P.p.s.a. W postępowaniu prowadzonym po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ zwróci uwagę, że wniosek o wycięcie drzew dotyczy orzecha i czereśni, czyli drzew owocowych.