II SA/Rz 128/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2764.1120.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. skargę oddala; II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej B. P. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.

Przedmiotem skargi B. P. (dalej: Skarżąca) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: Kolegium, SKO, Organ II instancji, Organ odwoławczy) z 15 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2764.1120.2022, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: Organ I instancji, Prezydent) z 7 października 2022 r. nr ŚR.8252.204.2022.GR wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że 9 września 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. P., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2020 r. nr [...] zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2020 r. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że Skarżąca od 2019 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, pomagając jej we wszystkich czynnościach domowych, tj. robienie zakupów, sprzątanie, gotowanie, utrzymanie higieny osobistej, gotowanie, nawiązywanie kontaktów z lekarzem itp. Ponadto ze złożonego przez Skarżącą oświadczenia wynika również, że opiekuje się matką, gdyż ojciec, a mąż R. P. nie jest w stanie zaopiekować się małżonką, ponieważ nie mieszka z nią i nie utrzymuje kontaktów z rodziną. Podczas postępowania ustalono również, że osoba wymagająca opieki jest mężatką, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wyjaśniła również, że nie ma kontaktu ze swoim ojcem i nie posiada informacji o miejscu jego pobytu. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca mieszka i gospodaruje wspólnie z matką oraz dziećmi brata, który przebywa za granicą. Ponadto matka Skarżącej samodzielnie wykonuje drobne czynności higieniczne i fizjologiczne, sama przygotowuje sobie leki i je zażywa, natomiast wymaga asekuracji podczas kąpieli. Z informacji uzyskanych podczas wywiadu wynika, że Skarżąca świadczy pomoc matce w prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. przygotowywanie i podawanie posiłków, zakupy, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, nawiązywanie kontaktów z lekarzem itp. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] decyzją z 7 października 2022 r. nr ŚR.8252.204.2022.GR odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2022 r., poz. 615; dalej: u.ś.r.), która stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji wskazał również, że czynności wykonywane przez Skarżącą w związku z opieką nad matką wynikają z obowiązku alimentacyjnego dziecko - rodzic, więc nie mogą być uznane za wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zobowiązując Organ I instancji do odniesienia się do formalnych skutków orzeczenia Trybunatu Konstytucyjnego, uznającego normę prawną tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodną z Konstytucją i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W ocenie pełnomocnika, skoro R. P. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a Skarżąca opiekując się matką w pełnym zakresie zaspokajania jej potrzeb życiowe i nie może podjąć zatrudnienia, to przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2764.1120.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium wskazało, że kluczowym dla rozpoznania pierwszego powodu odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jest wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Odnosząc się do drugiego powodu odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, dotyczącego faktu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, SKO wskazało, że skoro mąż R. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie świadczenia jest niedopuszczalne. Podzielając stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne. Kolegium stwierdziło, że brak formalnego legitymowania się przez męża R. P. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane Skarżącej. Powyższa wykładania jest obecnie jednolicie prezentowana przez wszystkie składy orzekające SKO w Tarnobrzegu we wszystkich sprawach o podobnym stanie faktycznym. Kolegium powołało się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez współmałżonka albo rodziców. B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A. G. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium z 15 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2764.1120.2022, w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o obciążenie Organu kosztami postępowania w tym zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego strony przez pełnomocnika. Pełnomocnik Skarżącej zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., poprzez niewłaściwą interpretację tego przepisu, tj. interpretację wyłącznie literalną, zawężającą krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w okolicznościach stanu faktycznego, w którym współmałżonek faktycznie nie świadczy opieki nad niepełnosprawną matką Skarżącej oraz naruszenie art. 2, 18 i 71 Konstytucji RP, poprzez naruszenia orzeczeniem zasady równości i sprawiedliwości społecznej, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że Organ II instancji uznał, że mimo braku jakichkolwiek kontaktów z mężem R. P., ze względu na formalne pozostawanie w związku małżeńskim, wykluczona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce, faktycznie sprawującej opiekę nad matką. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz poprzez zaniechanie dokładnych ustaleń w jakich faktycznie relacjach pozostaje R. P. ze swoim mężem, czy mąż łożył na utrzymanie rodziny, a tym samym czy realizował obowiązek alimentacyjny wobec rodziny. Faktycznie mąż R. P., niepełnosprawnej matki skarżącej od wielu lat jest nieznany z miejsca pobytu. Nigdy nie łożył na utrzymanie rodziny, nie kontaktował się z kimkolwiek z rodziny, zatem w niniejszej sprawie brak podstaw do literalnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Mąż R. P. nie realizował obowiązku alimentacyjnego wobec rodziny i nie będzie również świadczył opieki na swoją żoną. Jakkolwiek niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim to małżeństwo to faktycznie nie istnieje. Brak miedzy małżonkami jakiejkolwiek więzi. Brak jakiejkolwiek wiedzy czy współmałżonek R. P. w ogóle żyje, bowiem od wielu lat nie kontaktował się z rodziną, uchylał się od płacenia alimentów. Brak możliwości ustalenia miejsca pobytu wskazuje, że wyegzekwowanie od męża, a ojca Skarżącej świadczenia opieki na rzecz żony jest praktycznie niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej matki, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Jednak nie było również kwestionowane, że matka Skarżącej, będąca osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym pozostaje w związku małżeńskim z W. P., który nie utrzymuje kontaktów z rodziną i nie jest znane miejsce jego pobytu. Zasadniczym przedmiotem sporu było wiec zagadnienie, czy w takiej sytuacji dopuszczalne jest przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe zagadnienie, po długotrwałym okresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnym, zostało ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powyższym orzeczeniu w tezie drugiej jednoznacznie przyjęto, że: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Skoro zatem w sprawie której dotyczy skarga, niepełnosprawna w stopniu znacznym matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim i nie wykazano, by jej mąż (ojciec Skarżącej) takim stopniem niepełnosprawności się legitymował, to w świetle przytoczonej wyżej tezy przedmiotowej uchwały należało przyjąć, że Skarżącej w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką właśnie ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W obecnym stanie prawnym nie zachodzą podstawy do uwzględnienia innych (poza legitymowaniem się znacznym stopniem niepełnosprawności) przeszkód obiektywnych, które uniemożliwiają podjęcie opieki nad współmałżonkiem. Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r. II GSK 3773/17, z 12 lutego 2019 r. I FSK 116/17 i z 8 listopada 2017 r. II OSK 378/16). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Wyjątkiem od zasady związania sądu administracyjnego uchwałą podjętą przez NSA i odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego jest przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, niemniej Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł ku temu podstaw prawnych. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a., był zobowiązany oddalić skargę. W pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 225 P.p.s.a. zasądzono zwrot nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, bowiem z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. strona skarżąca w tego rodzaju sprawie jest zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.