II SA/Rz 1277/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi [.], dalej "skarżący", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] , dalej "Kolegium", z [.] r. nr [.] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Decyzją z [.] 2016 r. nr [.] Prezydent [.], dalej "Prezydent", ustalił skarżącym solidarnie miesięczną opłatę za pobyt dziecka [.] w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości: a) 3 963, 20 zł od 15 – 30 września 2016 r., b) 7 431 zł miesięcznie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Kolegium decyzją z [.] 2016 r. nr [.] uchyliło decyzję Prezydenta i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [.] 2017 r. nr [.] Prezydent ustalił solidarnie skarżącym miesięczną opłatę za pobyt dziecka [.] w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości: a) 3 963, 20 zł od 15 – 30 września 2016 r., b) 7.431 zł miesięcznie od 1 października 2016 r. do 31 marca 2017 r., c) 6 537 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. Również i ta decyzja została uchylona decyzją Kolegium z [.] 2017 r. nr [.]. Decyzją z [.] 2017 r. nr [.] Prezydent ustalił solidarnie skarżącym miesięczną opłatę za pobyt dziecka: [.] w instytucjonalnej pieczy zastępczej w identycznej, jak w uprzednio wydanej decyzji wysokości. Także i ta decyzja została decyzją Kolegium z [.] 2017 r. nr [.] uchylona. Decyzją z [.] 2017 r. nr [.] Prezydent ponownie ustalił opłaty za pobyt [.] w instytucjonalnej pieczy zastępczej następujących wysokościach: a) 3 963, 20 zł od 15 - 30 września 2016 r., b) 32 908, 71 zł za okres od 1 października 2016 r. do 12 lutego 2017 r., c) 3 795, 68 zł za okres od 8 - 25 maja 2017 r., d) 8 434, 84 zł za okres od 23 lipca - 31 sierpnia 2017 r., zobowiązując do zapłaty [.] solidarnie z [.]. W identycznych wysokościach ustalono powyższą opłatę [.] zobowiązując go do jej zapłaty solidarnie z [.]. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z [.] 2017 r. w całości i ustaliło skarżącym solidarnie przedmiotową opłatę w wysokości 7 431 zł od dnia 15 września 2016 r. Decyzja Kolegium została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z [.] 2018 r. sygn. akt II SA/Rz [.]. W wyroku tym WSA w Rzeszowie przyjął, że dopuszczalne jest decyzyjne ustalanie opłaty za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej za okresy wsteczne, ale do okresu wstecznego, za który jest ustalana opłata będzie miała zastosowanie instytucja "aktualizacji opłaty" - art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm., dalej "uwrpz"). W następstwie powyższego Kolegium decyzją z [.] 2018 r. nr SKO. [.] uchyliło decyzję Prezydenta z [.] 2017 r. w całości i ustaliło skarżącym solidarnie opłatę w tytułu pobytu [.] w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości miesięcznej: a) 7 431 zł od 15 - 30 września 2016 r. do 30 marca 2017 r., b) 6 537 zł od 1 kwietnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz odstępując od ustalenia opłaty za okresy od 13 lutego 2017 r. do 7 maja 2017 r. oraz od 26 maja 2017 r. do 22 lipca 2017 r. Wyrokiem z [.] 2019 r. sygn. akt II SA/Rz [.] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 193 ust. 1 pkt 2 ust. 1 a w zw. z art. 194 ust. 1 uwrpz. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż art. 193 ust. 6a uwrpz nie ma zastosowania w sytuacji, gdy małoletni przebywał u rodziców "nielegalnie", a więc opuścił pieczę zastępczą poza trybami prawnymi, w jakich takie działanie jest legitymizowane. Sąd potwierdził, że za datę początkową dla ustalenia opłaty, należy przyjąć dzień 15 września 2016 r. i zgodził się z Kolegium, iż właściwe jest ustalenie opłaty w ramach reżimu odpowiedzialności solidarnej w stosunku do obojga rodziców. Sąd doszedł jednak do przekonania, iż formuła ustalenia opłaty za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej jest wadliwa. Nie jest wystarczające wskazanie okresu, w jakim małoletni przebywał w pieczy wraz z odpowiednim przypisaniem kwoty średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce. W sytuacji, gdy dochodzi do ustalenia opłaty za okresy wsteczne, powinno to sprowadzać się do wskazania konkretnej kwoty za każdy miesiąc, w którym dziecko w tej pieczy przebywało. Ustalając opłatę miesięczną w rozbiciu na każdy miesiąc organ ma obowiązek uwzględnić tak okresy, w których opłaty się nie ponosi, albowiem dziecko przebywało u rodziców - art. 193 ust. 6 uwrpz, jak i okresy, w których dziecko w pieczy nie przebywało z innych, prawnie uzasadnionych powodów. Zobowiązanie rodziców do ponoszenia opłat związanych z przebywaniem dziecka w pieczy zastępczej, gdy dziecko to w pieczy zastępczej faktycznie nie przebywa, pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 193 ust. 1 uwrpz, którym jest partycypacja rodziców w kosztach utrzymania ich dziecka pozostającego w pieczy zastępczej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie ustaliło opłaty miesięcznej za poszczególne miesiące pobytu dziecka skarżących w pieczy, przyjmując iż w tej materii wystarczające jest wyłącznie ustalenie, jaka kwota średnich miesięcznych wydatków na pobyt dziecka w pieczy, obowiązywała w całym okresie jego pobytu w pieczy. Z wyłożonych wyżej przyczyn Sąd takie rozstrzygnięcie ocenia jako wadliwe. Późniejsze skonkretyzowanie opłaty nie jest możliwe w trybie aktualizacji - kwestię tę przesądził WSA w Rzeszowie w wyroku z [.] 2018 r. sygn. akt II SA/Rz [.]. Aktualizacja opłaty dotyczy wyłącznie takich konfiguracji, gdy już po ostatecznym ustaleniu opłaty w trybie art. 193 ust. 1 pkt 2 uwrpz zmianie ulegną okoliczności mające wpływ na wysokość opłaty. W sytuacji gdy decyzja dotyczy okresu wstecznego siłą rzeczy taki układ zależności normatywnej jest wyłączony. Nietrafny jest również pogląd, iż konkretyzowanie wysokości opłaty za poszczególne miesiące może nastąpić w ramach wydawanego na wniosek rodziców zaświadczenia - taki pogląd wyraziło Kolegium w uchylonej decyzji z [.] 2018 r. Kolegium decyzją z [.] 2020 r. nr [.] uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [.] 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Prezydent decyzją z [.] 2020 r. nr [.] w pkt 1 ustalił [.] solidarnie z [.]., miesięczną opłatę za pobyt [.], w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości: a) za wrzesień 2016 r. - 3 963, 20 zł, od dnia umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, od 15 - 30 września 2016 r., b) za październik 2016 r. w wysokości 7 431 zł, od 1 - 31 października 2016 r., c) za listopad 2016 r. w wysokości 7 431 zł, od 1 - 30 listopada 2016 r., d) za grudzień 2016 r. w wysokości 7 431 zł, od 1 - 31 grudnia 2016 r., e) za styczeń 2017 r. w wysokości 7 431 zł, od 1 - 31 stycznia 2017 r., f) za luty 2017 r. w wysokości 3 184,71 zł, od 1 - 12 lutego 2017 r., g) za maj 2017 r. w wysokości 3 795, 68 zł, od 8 - 25 maja 2017 r., h) za lipiec 2017 r. w wysokości 1 897, 84 zł, od 23 - 31 lipca 2017 r., i) za sierpień 2017 r. w wysokości 6 537 zł od 1 - 31 sierpnia 2017 r. Opłaty w analogicznej wysokości ustalił w pkt 2 [.] zobowiązując go do ich zapłaty solidarnie z [.]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli [.] i [.] zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), tj. zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, art. 7 Kkp.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadząc postępowanie w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, art. 7a § 1 k.p.a. przez nałożenie na stronę obowiązku, gdy w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, a wątpliwości te winne być rozstrzygane na korzyść strony, art. 75 § 1 k.p.a. przez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem, art. 77 § 1 k.p.a. przez wadliwą ocenę zebranych w sprawie dowodów i dokładnego rozważenia materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny okoliczności na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 ust. 6a uwrpz przez naliczenie opłaty za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Kolegium zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, ust. 2 oraz art. 194 ust. 1 uwrpz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z będącym podstawą decyzji art. 193 ust. 1 pkt 2 uwrpz za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do art. 193 ust. 1a opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2). W myśl art. 193 ust. 6a ustawy opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Na podstawie art. 194 ust. 2 cyt. ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Stosownie zaś do art. 194 ust. 3 ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest ustalenie za jakie okresy należy ustalić odpłatność rodziców za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, czy mają to być tylko okresy fizycznego przebywania dziecka w placówce czy też także okresy, w których dziecko to z pewnych względów nie przebywało w placówce pomimo oficjalnego nakazu takiego tam przebywania. Organ I instancji w tym zakresie prawidłowo stwierdził, że nie można akceptować czasowego pobytu małoletniego poza placówką jako okoliczności wyłączającej odpłatność rodziców za jego pobyt w tej placówce w sytuacji, w której opuścił ją bezprawnie (bez zgody dyrektora placówki bądź sądu), a placówka zobowiązana była gwarantować możliwość jego pobytu na jej terenie i oczekiwać niezwłocznego doprowadzenia małoletniego przez uprawnione służby. Czas nielegalnego opuszczenia placówki nie jest przesłanką do odstąpienia od naliczenia opłaty rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i uznał je za wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ustalono, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [.] z [.] 2014 r. sygn. akt [.], małoletni [.] został tymczasowo umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. [.] z dniem [.] 2016 r. Do ponoszenia opłaty za jego pobyt tam zobowiązani zostali solidarnie skarżący. Pismami z 22 września 2016 r. poinformowano skarżących o warunkach odstąpienia od ustalenia opłaty, przy czym skarżący nie złożyli stosownego wniosku w tej sprawie. Ustalono, że w dniu [.] 2016 r. małoletni [.] został doprowadzony i przyjęty do [.], [.....]. W październiku i listopadzie 2016 r. w dalszym ciągu przebywał poza placówką, a 2016 r. Policja doprowadziła go do placówki [......], w dniu 1 grudnia 2016 r. [.] w styczniu 2016 r. dokonał ucieczki z placówki po włączeniu do grupy i nie powrócił do placówki do końca miesiąca, jak również w lutym 2017 r. W okresie [......] przebywał w [.], po opuszczeniu [.] w okresie od 8 maja 2017 r. do 25 maja 2017 r. [.] w dalszym ciągu przebywał [.] poza placówką, a w okresie od 26 maja 2017 r. do 22 lipca 2017 r. ponownie przebywał w [.]. Po opuszczeniu [.] w okresie 23 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. [.] w dalszym ciągu przebywał [.] poza placówką. Decyzją Zespołu do Spraw Okresowej Oceny Sytuacji Dziecka z [.] 2017 r. małoletni został skreślony z listy wychowanków z powodu długotrwałej nieusprawiedliwionej nieobecności w placówce. Po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie organ I instancji, pomimo ustalenia, że fizycznie [.] przebywał w Placówce w okresie od [.] do [.] 2016 r. prawidłowo uznał, że małoletni pozostawał wychowankiem Placówki w całym okresie od [.] 2016 r. do [.] 2017 r. i ustalił skarżącym solidarną opłatę w rozbiciu na każdy miesiąc z wyłączeniem okresów, w których małoletni przebywał na leczeniu [.]. Wysokości kwot ustalonych w decyzji wynikają z zarządzenia Nr [.] Prezydenta [.] z dnia [.] 2016r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych na terenie miasta [.], zgodnie z którym średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w obowiązujący do 31 marca 2017 r. wynosił 7431 zł oraz z zarządzenia nr [.] Prezydenta z [.] 2017 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo wychowawczych na terenie miasta [.], zgodnie z którym średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Placówce obowiązujący od 1 kwietnia 2017 r. wynosi 6537 zł. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty było prawidłowe i pełne. Nie doszło wbrew tezom odwołania do naruszenia przepisów postępowania ani też do naruszenia przepisu prawa materialnego. Prawidłowo ustalono okres przebywania małoletniego w placówce, decyzja jest zgodna z wytycznymi zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach WSA w Rzeszowie, także w zakresie ustalania odpłatności na okresy, kiedy faktycznie nie przebywał w placówce, ale formalnie w niej powinien być, czyli za okresy nieobecności kwalifikowanej jako nielegalna. Nie ma także niezgodności naliczonej opłaty z zarządzeniami Prezydenta z [.] 2016 r. i z [.] 2017 r. Otwarta pozostaje zaś kwestia zastosowania przepisu art. 194 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. [.] w skardze na decyzję Kolegium z [.] 2020 r. zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (materialnego i procesowego), b) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadząc postępowanie w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, c) art. 7a §1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku, gdy w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te winne być rozstrzygane na korzyść strony, d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zebranych w sprawie dowodów i dokładnego rozważenia materiału dowodowego, e) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do poszczególnych dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 2. naruszenie prawa materialnego: a) art. 193 ust. 6a uwrpz poprzez naliczenie opłaty za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców, b) § 1 pkt 1 zarządzeń Prezydenta [.]z [.] 2016 r. nr [.] i z [.] 2017 r. nr [.] Skarżący zażądali uchylenia przedmiotowej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem i zwrotu kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego. Podstawą zaskarżonej decyzji była decyzja Prezydenta z [.] 2016 r. o umieszczeniu małoletniego w [.] z dniem [.] 2016 r. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że umieszczenia w placówce [.] dokonano wykonując postanowienie Sądu Rejonowego [.]. Postanowienie to nie zostało prawidłowo doręczone stronom postępowania, tym samym uniemożliwiono wniesienie środków odwoławczych. Ponadto obowiązkiem organu było wyjaśnienie dlaczego dopiero we [.] 2016 r. zostało ono zastosowane jako podstawa do umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, po upływie 19 miesięcy. Przez cały ten okres dziecko przebywało u rodziców. Wydając wzmiankowaną decyzję organ nie zauważył także, że postępowanie prowadzone w sprawie o sygn. akt [.] zostało zawieszone postanowieniem Sądu Rejonowego [.], a podjęte dopiero [.] 2016 r. Dopiero postanowieniem z [.] 2016 r. Sąd Rejonowy [.] zlecił zawodowemu kuratorowi sądowemu wykonanie postanowienia tymczasowego w przedmiocie umieszczenia małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W świetle powyższego, decyzja Prezydenta z [.] 2016 r. nie miała podstawy prawnej, bowiem Sąd Rejonowy zlecił zawodowemu kuratorowi sądowemu wykonanie postanowienia tymczasowego w przedmiocie umieszczenia małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej dopiero w dniu [.] 2016 r. Podejmowane przez organy przed [.] 2016 r. działania w stosunku do dziecka, [.] i przewiezienie do placówki były działaniami bezprawnymi, przestępczymi i naruszającymi podstawowe prawa człowieka. Także postanowienie Sądu Rejonowego [.] miało na celu zalegalizowanie podjętych bezprawnie działań takich jak [.] dziecka ze szkoły [.]. Świadczy o tym fakt pospiesznego wydania postanowienia w dniu [.] 2016 r., w czasie gdy postępowanie w sprawie było formalnie zawieszone, a zostało ponownie podjęte dopiero w dniu [.] 2016 r. Wobec powyższego, okres pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej od [.] do [.] 2016 r. nie miał podstawy prawnej. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił sprzeczności między wydaniem decyzji w dniu [.] 2016 r., a postanowieniem Sądu Rejonowego [.]. Tym samym organ uchybił obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Przełożyło się to tym samym na zarzut naruszenia zasad prowadzenia postępowania w aspekcie prawdy obiektywnej, jak i w konsekwencji - błędnej interpretacji prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, decyzja a także terminy o naliczeniu opłat z tytułu pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej są bezpodstawne i nie mają uzasadnienia prawnego. Organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Rozważania organu koncentrowały się na unormowaniach prawnych, a nie odtworzeniu stanu faktycznego i jego subsumcji pod normy prawne przedmiotu orzekania. W ocenie ustalenie opłaty z tytułu pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej wymaga wyjaśnienia, czy rzeczywiście piecza zastępcza była wykonywana, a jeżeli tak - to, w jakim czasie i w jakim zakresie. Organ ma obowiązek rzetelnie przeanalizować i ocenić okoliczności charakteryzujące sytuację strony, jak też powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji tok rozumowania i wyczerpująco odnieść się do stanowiska strony postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że choć uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, to jednak nie oznacza dowolności. W ocenie skarżących, wysokość naliczonej opłaty została określona niezgodnie z zarządzeniami Prezydenta z [.] 2016 r. i z [.] 2017 r. W/w zarządzenia zostały wydane na podstawie art. 196 ust. 1-4 uwzpz, które jednoznacznie stwierdzają o ustaleniu wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w wymienionych placówkach, a nie za "gotowość do podjęcia faktycznej opieki". Pojęcie wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka ustawodawca sprecyzował w art. 192 ustawy. Ustawodawca w wyżej wymienionym przepisie enumeratywnie wymienia wydatki ponoszone na opiekę i wychowanie dziecka w placówce. Zakład zgłaszając gotowość do podjęcia faktycznej opieki nie ponosił kosztów, np.: wyżywienia dziecka, dofinansowania wypoczynku dziecka, itp. Organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, ustalającą opłatę za okresy kiedy dziecko przebywało u rodziców, dopuścił się po raz koleiny przestępstwa, bezprawnego wymuszenia nienależnych świadczeń. [.] Ponadto organ przypisał sobie uprawnienia stanowienia prawa wprowadzając do obiegu prawnego pojęcie " nielegalnego pobytu dziecka u rodziców", nieznane \w ustawie. [.] Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji o konieczności przebywania dziecka w zakładzie, po powrocie z pobytu w [.] świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku, gdy w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd stwierdza, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, których treścią związane były zarówno organy jak i Sąd (art. 153 P.p.s.a.). Prawomocnymi wyrokami z dnia [.] 2018 r., sygn. akt II SA/Rz [.] i z dnia [.] 2019 r., sygn. akt II SA/Rz [.] tut Sąd przyjął, że dopuszczalne jest decyzyjne ustalanie opłaty za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej za okresy wsteczne. Wskazał także, iż nie podziela poglądu SKO, że do okresu wstecznego, za który jest ustalana opłata będzie miała zastosowanie instytucja "aktualizacji opłaty" – art. 194 ust. 2 uwrpz. Sąd podzielił natomiast stanowisko SKO, iż art. 193 ust. 6a uwrpz nie ma zastosowania w sytuacji, gdy małoletni przebywał u rodziców "nielegalnie", a więc opuścił pieczę zastępczą poza trybami prawnymi, w jakich takie działanie jest legitymizowane. Sąd potwierdził, że za datę początkową dla ustalenia opłaty, należy przyjąć dzień [.] 2016 roku. Zgodził się z Kolegium, iż właściwe jest ustalenie opłaty w ramach reżimu odpowiedzialności solidarnej w stosunku do obojga rodziców. Sąd podzielił pogląd SKO, iż co do zasady opłatę ustala się przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej – wynika to explicite z art. 194 ust. 1 uwrpz. W praktyce taka sytuacja jest jednak rzadkością, a to z tego względu, że opłatę rodzice zobowiązani są ponosić od dnia umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej – art. 193 ust. 1a uwrpz. Ponieważ na gruncie art. 193 ust. 1 uwrpz stabilny jest już pogląd judykatury, iż opłata za pobyt w pieczy zastępczej obejmuje wyłącznie okres faktycznego przebywania małoletniego w tej pieczy, ustalenie początku okresu, za który rodzice zobowiązani są do ponoszenia opłaty następuje z mocą wsteczną, po rzeczywistym umieszczeniu dziecka w odpowiedniej placówce – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 672/16. Późniejsze skonkretyzowanie opłaty nie jest możliwe w trybie aktualizacji – kwestię tę przesądził tutejszy Sąd w wyroku z dnia [.] 2018 r., sygn. akt II SA/Rz [.]. Aktualizacja opłaty dotyczy wyłącznie takich konfiguracji, gdy już po ostatecznym ustaleniu opłaty w trybie art. 193 ust. 1 pkt 2 uwrpz zmianie ulegną okoliczności mające wpływ na wysokość opłaty. W sytuacji gdy decyzja dotyczy okresu wstecznego siłą rzeczy taki układ zależności normatywnej jest wyłączony. Nietrafny jest również pogląd, iż konkretyzowanie wysokości opłaty za poszczególne miesiące może nastąpić w ramach wydawanego na wniosek rodziców zaświadczenia – taki pogląd wyraziło Kolegium w uchylonej decyzji z dnia [.] 2018 roku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod katem wykonania wytycznych Sądu z przywołanych wyżej wyroków Sąd uznał, że zostały ona wykonane prawidłowo i w całości. Zgodnie z będącym podstawą decyzji art. 193 ust. 1 pkt 2 uwrpz za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do art. 193 ust. la opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2). W myśl art. 193 ust. 6a uwrpz opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zwrócić uwagę należy także na treść art. 194 ust. 2 cyt. ustawy, na podstawie którego rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Stosownie zaś do art. 194 ust. 3 uwrpz starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Stwierdzić należy, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [.] małoletni [.] został tymczasowo umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka [.] w instytucjonalnej pieczy zastępczej zobowiązani są solidarnie [.]. Jak wynika z pisma Dyrektora Placówki [.] oraz ze skierowania Prezydenta [.] z dnia [.] 2016r. nr [.], małoletni [.] został umieszczony w Placówce [.] z dniem [.] 2016r. Umieszczenie to stanowiło wykonanie podanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego [.]. Niespornie faktyczny pobyt małoletniego w placówce rozpoczął się [.] 2016 r. i od tego dnia naliczana jego rodzicom była należna opłata. Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest ustalenie za jakie okresy należy ustalić odpłatność rodziców za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, czy mają to być tylko okresy fizycznego przebywania dziecka w placówce czy też także okresy, w których dziecko to z pewnych względów nie przebywało w placówce pomimo oficjalnego nakazu takiego tam przebywania. Organy prawidłowo szczegółowo i precyzyjnie wyliczyły okresy, za które została naliczona opłata, przyjmując za WSA w Rzeszowie II SA/Rz [.], że za równoważny z okresem pobytu w rozumieniu art. 193 ust. 1 ww. ustawy dla ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należy uznać również czas nielegalnego opuszczenia placówki, nawet jeżeli w tym czasie małoletni przebywa u rodziców, tylko legalny pobyt u rodziców jest przesłanką do zastosowania regulacji z art. 193 ust. 6a ustawy i odstąpienia od naliczania opłaty". Stwierdzić należy tym samym ze przepis art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie ma zastosowania w sytuacji, gdy małoletni przebywał u rodziców "nielegalnie", a więc opuścił pieczę zastępczą poza trybami prawnymi, w jakich takie działanie jest legitymizowane. Sąd prawidłowość tych ustaleń akceptuje. Wbrew zarzutom skargi uwzględniono "usprawiedliwione" okresy nieobecności małoletniego w placówce. Zarzuty skargi dotyczące pobytu małoletniego w [.] na przełomie [.] 20169-2017 są nieudokumentowane. Skarżący nie przekazali organom informacji o powyższym, ani nie udokumentowali tej okoliczności. Organy ustaliły, że w okresie od [.] 2016 r. do [.] 2017 r. małoletni przebywał [.]. Sąd tę ocenę podziela. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie w sposób należyty przesłanek z art. 194 ust. 3 uwrpz. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 194 ust.2 uwrpz, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 194 ust. 3 uwrpz, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 194 ust. 1. W orzecznictwie przeważa pogląd, że umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty winno być z kolei poprzedzone ostateczną decyzją ustalającą przedmiotową opłatę, gdyż nie można stosować tego rodzaju ulg w stosunku do zobowiązania, które jeszcze nie istnieje, nie zostało ustalone w drodze decyzji ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/19, publ. CBOSA ). Inaczej przedstawia się sytuacja z odstąpieniem od ustalenia opłaty. Decyzja w tym przedmiocie jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej. Zdaniem Sądu, w toku postępowania o ustalenie opłaty, organy winny z urzędu zbadać przesłanki odstąpienia od jej ustalenia. Zbadanie tych przesłanek jest możliwe w toku postępowania o ustalenie opłaty. Zweryfikowanie podstaw odstąpienia od ustalenia będzie rzutować na treść rozstrzygnięcia. Odstąpienie od ustalenia opłaty musi poprzedzać jej ustalenie, bowiem ustawodawca wskazuje nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz na odstąpienie od jej ustalenia. W konsekwencji gdy ustawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, tym bardziej, że z treści art. 194 ust. 3 uwrpz wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. W realiach niniejszej sprawy niespornie skarżący nie złożyli wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty, umorzenia czy rozłożenie na raty. Organ I instancji w swojej decyzji bez żadnego uzasadnienia stwierdził, że nie znalazł podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty z urzędu na zasadach wynikających z uchwały nr [.] Rady [.] z dnia [.] 2012 r. określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej ([.]) – zwanej dalej "Uchwałą". SKO w ogóle nie zajęło stanowiska w tym przedmiocie wskazując, że kwestia ta pozostaje otwarta, z obraza art. 194 ust. 3 uwrpz i art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Konieczne jest więc odkodowanie przez organ przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty w całości lub w części wymienionych w art. 194 ust. 3 uwrpz i w przepisach Uchwały. Decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Sąd zwraca uwagę na szczególny charakter tej sprawy. Długi czas trwania postępowania administracyjnego i postępowań cywilnych dotyczących [.] pozwala na poczynienie kilku uwag mających znaczenie dla rozpoznania sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty z urzędu. Ustalone opłaty dotyczą syna skarżących, o którym ani razu rodzice nie wspominali, że jest on dzieckiem [.]. Miłość do syna, który okazał się być dzieckiem wymagającym opieki [.], okresowo [.], generującym problemy ze szkołą napędzała rodziców do walki o jego dobro. Zderzenie się rodziców z problemami szkolnymi, zdrowotnymi, chorobą syna wykształciło w nich nieufność do sądów, administracji szkolnej czy też MOPS. Zgodnie z § 3 ust. 3 Uchwały w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 Uchwały podstawa do odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty może być ważny interes dłużnika lub ważny interes publiczny. Sąd wskazuje na istnienie obu tych interesów. Ważny interes rodziców w uzyskaniu odstąpienia od ustalenia opłaty przejawiać się może w uzyskaniu przekonania o niewrogim dla ich rodziny działaniu instytucji państwa, pomocy w wychowaniu i utrzymaniu syna, który wymaga szczególnej opieki. Ważny interes publiczny w tej sprawie, to udowodnienie, że państwo nie jest obresyjne, z punktu widzenia rodziców, skarżących w tej sprawie. Odnośnie wydatków poniesionych na utrzymanie dziecka ze środków publicznych, to były one bardzo niewielkie, biorąc pod uwagę okresy nieusprawiedliwionej nieobecności w placówce. Interes finansowy państwa nie zostanie więc przyznaną ewentualnie ulgą istotnie naruszony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.