II SA/Rz 1259/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala -

II SA/Rz 1259/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], przyznającą A. K. zasiłek celowy w kwocie 37 000 zł. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: "u.p.s."). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...].06.2020 r. A. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego wskutek powodzi, jaka miała miejsca dnia 27 czerwca 2020 r. W dniu [...]sierpnia 2020 r. Wójt Gminy wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego uszkodzonego przez powódź w kwocie 37 000 zł jednorazowo. Jednocześnie zobowiązał do rozliczenia przyznanej pomocy poprzez przedstawienie faktur/rachunków potwierdzających poniesienie wydatków, w terminie do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wskazał na przeprowadzony wywiad środowiskowy, który potwierdził, że budynek w którym zamieszkuje wnioskodawczyni został uszkodzony w wyniku powodzi. Osoba posiadająca uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości oceniła, że straty wynoszą 46% udziału zniszczeń/uszkodzeń. W odwołaniu od tej decyzji A.K.– reprezentowana przez fachowego pełnomocnika - zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ustawy o pomocy społecznej w zw. z zasadami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2018 r. znak: DOLiZK-IV-775-22/2018 w sprawie udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych poprzez niewłaściwe zastosowanie kryteriów w zakresie ustalenia rozmiaru procentowego zniszczenia budynku mieszkalnego tylko na 46%. W rzeczywistości budynek mieszkalny zniszczony jest w 80%. Odwołująca zarzuciła nieuwzględnienie konieczności doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu możliwego do zamieszkania oraz potrzeb mieszkaniowych rodziny. Zakwestionowała sporządzoną w sprawie ekspertyzę, a także uprawnienia osoby ją sporządzające, przedkładając kosztorys wyceny prac związanych z usuwaniem skutków zalania budynku mieszkalnego. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że zasady przyznawania zasiłku celowego w sytuacji klęski żywiołowej reguluje art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel. Nie ma natomiast charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zakres przyznanego świadczenia winien uwzględniać zarówno potrzeby uprawnionej osoby, jak i możliwości finansowe pomocy społecznej. Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie przyznany zasiłek celowy finansowany jest z rezerwy celowej budżetu państwa. Zasady udzielania przedmiotowej pomocy finansowej zostały opracowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i stanowią wytyczne. Nie mogą natomiast stanowić podstawy materialnoprawnej decyzji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy dnia 27 czerwca 2020 r. doszło do zalania budynku mieszkalnego należącego do A.K. Rodzina odwołującej, która składa się z 4 osób - wnioskodawczyni, jej męża, syna oraz ojca - zajmowała parter w budynku murowanym. Budynek stanowi współwłasność odwołującej i jej brata. Na podstawie oświadczenia ustalono, że rodzina A.K. utrzymuje się z jej wynagrodzenia za pracę - 2 000 zł, jej męża - 1 900 zł, syna - 1 900 zł oraz emerytury ojca - 1 800 zł. Dochód na członka rodziny wyniósł 1 900 zł. Z akt sprawy wynika także, że organ I instancji dokonał stosownych ustaleń na podstawie sporządzonej oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje – Z. G., który po dokonaniu kwalifikacji uszkodzeń i zniszczeń elementów budowlanych w budynku ocenił, że procentowy udział uszkodzeń/zniszczeń tego budynku wynosi 46%. Organ uznał, że ze względu na zakres szkód wnioskodawczyni nie jest w stanie usunąć samodzielnie zniszczeń w domu mieszkalnym w oparciu o własne zasoby i możliwości i przyznał zasiłek celowy. Zgodnie z załącznikiem nr 2 Zasad udzielania pomocy finansowej, w przypadku procentowego udziału zniszczeń w budynku mieszkalnym wynoszącym od 41 do 50 % kwota pomocy nie może przekroczyć 40 000 zł. Przyznany kwestionowaną decyzją zasiłek celowy na usunięcie skutków klęsk żywiołowych w wysokości 37 000,00 zł mieści się w tym zakresie. Kolegium wskazało na brak podstaw do przyjęcia innej wartości procentowego udziału uszkodzeń budynku, niż to zostało ustalone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Odnośnie zarzutu nieposiadania stosownych uprawnień przez osobę dokonującą ustalenia procentowego udziału zniszczeń, Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniach dotyczących pomocy społecznej, brak jest podstaw do dokonywania ustaleń w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Skoro zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego oraz rekompensacyjnego, brak jest podstaw do szczegółowego odniesienia się do przedłożonego kosztorysu. W odniesieniu do zbyt niskiej, zdaniem odwołującej kwoty zasiłku Kolegium przypomniało, że zasiłek celowy nie stanowi pełnego odszkodowania za doznane straty, lecz jest pomocą świadczoną ze środków publicznych dla zaspokojenia najpilniejszych potrzeb osób poszkodowanych, świadczoną w rozmiarach posiadanych przez ośrodki pomocowe środków na ten cel. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 2 i art. 87 Konstytucji RP poprzez bezprawne pozbawienie skarżącej prawa do należnego jej zasiłku celowego w wysokości 200 000 zł na remont budynku zniszczonego w trakcie powodzi (w jej wyniku straciła cały dorobek życia); - art. 40 ust. 2 i 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 u.p.s. poprzez bezzasadne uznanie, że Skarżącej nie należy się zasiłek celowy w kwocie 200 000 zł, gdyż nie znajduje się w sytuacji materialnej uprawniającej do przyznania zasiłku celowego w ww. kwocie oraz, że doznana przez nią szkoda, stwierdzona kosztorysem, nie uprawnia jej do żądania takiego zasiłku. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy poprzez sporządzenie błędnego operatu określającego wysokość szkód; art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez odmowę przyznania pełnego zasiłku celowego w sytuacji, gdy operat szacunkowy nie został sporządzony w sposób dokładny a podane w nim dane i wyliczenia nie są profesjonalne. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zakwestionowała też sporządzony operat szacunkowy i niewyjaśnienie przez organ powodów dla których nie przyznał jej zasiłku celowego w pełnej wysokości (200 000 zł). Według niej wysokość zasiłków według przyjętych dla wszystkich powodzian zasad winna odpowiadać wartości odtworzeniowej budynku wraz z przyłączami, powiększoną o koszty rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejsza sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju naruszeń, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Zaskarżona nią decyzja dotyczy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi. Przyznanie takiego zasiłku przewiduje art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1876). Zgodnie z treścią tych przepisów zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Istotną okolicznością, mającą także znaczenie dla oceny legalności decyzji dotyczących zasiłku celowego jest fakt, że są one wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Takie uznanie daje organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę, jednakże z uwzględnieniem wskazanego wyżej interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a."). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 705/12, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie. Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009). Uznaniowy charakter omawianej regulacji wskazuje zatem jednoznacznie, iż wsparcie udzielane na podstawie art. 40 u.p.s. nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku klęski żywiołowej oraz w takim rozmiarze jak tego żądają. Nie każdy więc podmiot, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.p.s., musi czy nawet może uzyskać wnioskowane świadczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1258/18). Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej. Zasady te określone w art. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.p.s.) oznaczają konieczność dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Subsydiarny charakter środków pomocowych oznacza, że powinny być one uruchomiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując "własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach zasiłku z art. 40 ust. 2 u,.p.s. jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód, co zresztą słusznie eksponuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta była zresztą przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych – m. in. wyroków WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Łd 57/19 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 173/18. W ostatnio powołanym wyroku WSA we Wrocławiu stwierdził, ze zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie stanowi "zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez powódź. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy" Z powyższego wynika, że możliwość udzielania na podstawie powyżej powołanych przepisów pomocy w formie zasiłku celowego osobom poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej zależy nie tylko od samej okoliczności poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, ale również determinowana jest zasadami i celami pomocy społecznej, a sam zasiłek nie ma na celu zapewnienia pełnej rekompensaty z straty poniesione w wyniku powodzi. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że rodzina skarżącej została dotknięta skutkami powodzi, jaka miała miejsce w czerwcu 2020 r. Niesporne są także ustalenia stanu faktycznego obejmujące fakt zamieszkiwania rodziny skarżącej na parterze domu, który uległ zalaniu, jej stanu rodzinnego i dochodów 4 – osobowej rodziny. Skarżąca kwestionuje natomiast wysokość przyznanej pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 37.000 zł, jak również wyliczenie tej kwoty w oparciu o pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017 "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej", zmienione pismami z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017 oraz z 25 maja 2018 r. znak DOLiZK-IV-22/2018 ("Zasady udzielania pomocy finansowej"), określającymi zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego. Wprawdzie wskazane pismo nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca) niemniej jednak obrazuje ono określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocowego względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęskowym, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a także odzwierciedla ono założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Biorąc więc pod uwagę regulację art. 40 ust. 2 u.p.s. i mając na względzie uznaniowość świadczenia, wspomagający i subsydiarnego charakter pomocy społecznej oraz wytyczne wynikające z przytoczonych Zasad udzielania pomocy finansowej, stwierdzić należy, że rolą organów rozpatrujących przedmiotowy wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z uszkodzeniem budynku mieszkalnego w wyniku powodzi, były ustalenia nie tylko w zakresie tego czy i jako poniesiona została strata w przedmiotowym budynku mieszkalnym, ale także jaka jest sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącej i czy jest ona w stanie partycypować w kosztach remontu domu, by zaspokoić "niezbędną potrzebę bytową" w rozumieniu art. 39 ust. 1 .p.s. Organy obu instancji poczyniły w tym zakresie niezbędne ustalenia, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętych decyzji. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja realizuje ponadto zasadę przekonywania - wyrażoną w art. 11 k.p.a., która realizuje się przez właściwe uzasadnienie decyzji, spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie oraz przez odniesienie się do argumentów odwołującej. Załatwiając sprawę skarżącej organ I instancji nie przekroczył zatem granic uznania administracyjnego, a wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało odstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie zasiłku celowego, co zresztą wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji. Także wysokość przyznanej pomocy była adekwatna do sytuacji skarżącej i możliwości finansowych organu. Raz jeszcze należy podkreślić, ze zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., rolą organów pomocy społecznej jest wyłącznie umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których osoby potrzebujące nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z tych względów, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę