II SA/Rz 1236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 1236/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. B., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2021r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy, 22 lutego 2021r. A. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] marca 2021r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem E. G. W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ust 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm., dalej: u.s.r.), a także art. 128 i art. 132 ustawy z dnia 25 luty 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.) wskazał na następujące ustalenia faktyczne. E. G. jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2021r. nr [...]. Z ww. orzeczenia wynika, że daty powstania niepełnoprawności nie da się ustalić natomiast stopień niepełnosprawności datuje się od 15 grudnia 2020r. Orzeczenie zostało wydane do 31 marca 2023r. Jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, wnioskodawczyni faktycznie sprawuje stałą opiekę nad swoim ojcem E. G. Wnioskodawczyni nie posiada gospodarstwa rolnego. Zrezygnowała z wyjazdów za granicę oraz nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad ojcem, ze względu na jego niepełnosprawność. Organ I instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust 1b u.s.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - do ukończenia 25. roku życia. Z tego powodu organ I instancji zdecydował o wydaniu decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podając, że opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia. Stwierdza, że jest jedyną osobą, która może i sprawuje opiekę nad ojcem, który jest osobą leżącą po udarze mózgu. Opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021r. SKO w [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2021r. nr [...] i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 1b u.s.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie. Wyrokiem z 21 października 2014r. (K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, ze art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał, że regulacja zawarta w badanym przepisie doprowadziła do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, które nie mają konstytucyjnego uzasadnienia. Stosując więc właściwy sposób wykładni należy przyjąć, iż art. 17 ust. 1b u.s.r. w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (tak np. wyroki NSA: 24.11.2016 r. I OSK 1578/16, z 26.04.2019 r. 1OSK 8/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12.03.2020 r., 111 SA/Gd 662/19). W rezultacie, Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniu organu I instancji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten może być więc stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO w [...] uznało, że należało wydać orzeczenie kasacyjne, gdyż w sprawie wystąpiły wady postępowania dowodowego w znacznym rozmiarze. Kolegium stwierdziło, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, że A. B. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem – E. G., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2021r. nr [...] zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym także jest, że A. B. - córka osoby wymagającej opieki jest osobą, która z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem nie jest zatrudniona ani nic wykonuje innej pracy zarobkowej. Jak wynika z akt sprawy, A. B. należycie opiekuje się ojcem, który wymaga całodobowej opieki, co wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 128 k.r.o. na stronie odwołującej, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Tym samym pozostaje w kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że E. G. posiada jeszcze syna J., na którym również ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Organ I instancji nie zweryfikował, czy brat wnioskodawczyni nie jest w stanie zapewnić ojcu opieki wynikającej z obowiązku alimentacyjnego. Fakt, że syn E. G. zamieszkuje i pracuje poza miejscem zamieszkania ojca, nie przesądza o tym, że dziecko to ma wolę i mogłoby wykonywać swój obowiązek alimentacyjny względem ojca bez sięgania po środki pomocy publicznej. Chociaż to wnioskodawczyni złożyła w dniu 11 marca 2021r. oświadczenie, że brat nie może podjąć się takiej opieki, to jednak miarodajne w sprawie byłoby oświadczenie syna E. G. Z tego powodu Kolegium uznało za konieczne wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium zaleciło, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do zweryfikowania twierdzenia wnioskodawczyni, że tylko ona spośród rodzeństwa jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem i wiąże się to z koniecznością rezygnacji z tego powodu z podjęcia zatrudnienia. A. B. wniosła sprzeciw od decyzji Kolegium, argumentując, że ojciec jest po udarze mózgu, jest sparaliżowany z przykurczem nóg. Nie chodzi, nie ma z nim całkowitego kontaktu. Jest dializowany trzy razy w tygodniu. Skarżąca wyjaśniła, że musiała zrezygnować z pracy, aby móc opiekować się ojcem. Obecnie nie posiada żadnych środków do życia. Jej brat wyjechał z domu i zajmuje się tatą sama. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i - organ uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że prawidłowo dostrzeżone przez Kolegium braki postępowania dowodowego mogą zostać uzupełnione w ramach art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, na podstawie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, w tym wywiadu środowiskowego, że nie budzi wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Za bezsporną okoliczność uznał fakt, że skarżąca jako córka osoby niepełnosprawnej – z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem – nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. SKO nie miało również wątpliwości, że skarżąca – jako osoba uprawniona do alimentacji na podstawie art. 128 k.r.o. może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium prawidłowo uznało również, że przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji z powołaniem się na treść art. 17 ust. 1b u.s.r. jest nieprawidłowa. Kolegium uznało natomiast, że ojciec skarżącej – E. G. ma jeszcze syna J. W związku z powyższym należy zweryfikować, czy brak wnioskodawczyni jest w stanie zapewnić opiekę ojcu i wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego. Wedle Kolegium należałoby odebrać oświadczenie od syna E. G. na tę okoliczność. W ocenie Sądu zweryfikowanie okoliczności w podanym wyżej zakresie może nastąpić przez Kolegium w ramach art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten powala organowi odwoławczemu również na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I-, jak i II-instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2021r., sygn. IV SA/Po 1633/20). W związku z powyższym Kolegium, działając na podstawie art. 136 k.p.a., powinno zlecić organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez ustalenie, czy syn J. G. może podjąć się opieki nad swym ojcem, czy okoliczności podawane przez skarżącą, zarówno w odwołaniu, jak i skardze co do tego, że J. G. nie jest w stanie opieki tej sprawować – znajdują potwierdzenie w rzeczywistości. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.