II SA/Rz 1235/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala –

II SA/Rz 1235/20 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadniania i akt administracyjnych sprawy wynika, że 24 lutego 2020 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gmin [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. B.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wójt ten odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z [...] lipca 2018 r. nr [...], wydane do dnia 31 lipca 2020 r. ). Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 stycznia 2016 r., natomiast niepełnosprawność datuje się od 56-go roku życia. Wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") - niepełnosprawność matki powstała w 56 roku życia oraz przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - współmałżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ uznał, że świadczenie nie może zostać przyznane. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał także, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przesądza negatywnej decyzji wobec wnioskodawczyni. Koniecznym jest wyjaśnienie, czy małżonek osoby wymagającej opieki – W. B. posiada zdolność do sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia ....] lipca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania A. N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. B.. Organ I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że W. B. (mąż osoby wymagającej opieki) pracuje zawodowo i osiąga dochód w wysokości 1950 zł miesięczne. Z uwagi na problemy zdrowotne (schorzenie kręgosłupa i stawów kolanowych) posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. M. B. porusza się za pomocą balkonika, utrzymuje się z renty z KRUS w wysokości 1025 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 2 975 zł (kryterium uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej to 1056 zł). Wójt zauważył, że małżonkowie na mocy art. 23 i art. 27 zobowiązani są do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy, a małżonek zobowiązany jest do alimentacji w pierwszej kolejności. Dopiero gdy małżonek nie może tego obowiązku wypełnić, przechodzi on na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. W ocenie organu fakt wykonywania pracy zawodowej przez W.B. nie uniemożliwia mu opieki nad chorą żoną, a ich sytuacja materialna pozwala na zapewnienie opieki podczas nieobecności męża w domu. Wójt wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, które uniemożliwiałoby mu sprawowanie opieki nad żoną. A. N. – działająca przez fachowego pełnomocnika złożyła odwołanie od tej decyzji wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a oraz 1b u.ś.r. oraz przywołało wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Wywiodło, że powstanie niepełnosprawności w okresie wymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym osoby wymagającej opieki Kolegium wyjaśniło, że nie budzi wątpliwości, że prawo małżonka (nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) do świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie względem prawa osób zstępnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A.N. – zastępowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wywiodła, że dokonana przez Kolegium wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. i k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organy powołały się na negatywną przesłankę wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest bowiem, że matka skarżącej – M.B., nad którą sprawowana jest opieka- jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Badając legalność zaskarżonej decyzji obejmującą ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego, przypomnieć należy, że pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne przewidziane było wyłącznie na niepełnosprawne dzieci, dopiero nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") z 2010 r. rozszerzyła krąg osób uprawnionych do świadczenia na "osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny". Od początku jednak (od pierwszej nowelizacji ustawy w 2005 r.), pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim było przesłanką negatywną przyznania świadczenia. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Istotne znaczenie ma art. 130 K.r.o., który wprost wskazuje, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa, przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Podnoszona w skardze okoliczność zaistnienia rzeczywistej stale sprawowanej przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na małżonku. W rozpoznawanej sprawie wyjaśniony został nie tylko fakt, że mąż M.B. – W. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także, że pracuje zawodowo. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że posiada on orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, skoro stan jego zdrowia pozwala na podjęcie pracy, a zatem są podstawy do przyjęcia, że jest zdolny sprawować opiekę nad żoną. Podkreślić przy tym należy, że realizacja obowiązku opieki nie oznacza przymusu osobistego sprawowania czynności opiekuńczych, ale może przybrać inną formę np. sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie zastosowały art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i dokonały prawidłowej jego wykładni, co jest zgodne z linią orzeczniczą prezentowaną m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12. Sądowi znane są także inne poglądy dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., prezentowane m. in. w powoływanym w skardze wyroku NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14, a także w wyrokach NSA z 18 listopada 2015 r. I OSK 1200/14 i z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15 oraz wyrokach WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 522/19, w Białymstoku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12, w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r.,II SA/Po 242/12 i z 10 października 2019 r., II SA/Po 583/19, we Wrocławiu z 8 marca 2012 r.,IV SA/Wr 848/11, w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12. Stanowisko sądów w powołanych wyrokach dotyczyło jednakże tych osób niepełnosprawnych, pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych przyczyn, uznając, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a postępowanie przeprowadzone zostało bez wad i naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.