II SA/Rz 1229/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości - skargę oddala -

Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...]; decyzją tą zobowiązano właściciela działki nr 705, o pow. 0,1710 ha położonej w [...] – D.K. (dalej: "właściciel"/"Skarżąca"), do jej udostępnienia PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Inwestor") w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejących urządzeń linii elektroenergetycznej, polegającym na umiejscowieniu członu podwyższającego oraz wykonania wzmocnienia fundamentów w istniejącym na nieruchomości słupie, na okres nie dłuższy niż 30 dni licząc od momentu rozpoczęcia prac remontowych. W decyzji określono, że zajęcie dotyczyć będzie części działki o pow. 91m2 zgodnie z złącznikiem mapowym, stanowiącym integralną część decyzji, zobowiązano Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz wypłaty odszkodowania, nadając rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Starosta orzekł o zobowiązaniu Skarżącej do udostępnienia nieruchomości oraz udzielił zezwolenia Inwestorowi na czasowe zajęcie nieruchomości. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła zakwalifikowanie prac jako remontowe, podczas gdy są to prace modernizacyjne regulowane odrębnymi przepisami; zwiększenie wysokości słupa stanowi o tym, że nie jest to remont, lecz modernizacja oraz że nie został określony termin udostępnienia nieruchomości. W postępowaniu odwoławczym wyjaśnione zostało, że w wyniku prac remontowych parametry techniczne napowietrznej linii elektroenergetycznej, takie jak moc przesyłania przez linię energetyczną, napięcie robocze, wytwarzane pole elektroenergetyczne, a także długość linii nie ulegną zmianie, a zwiększenie dopuszczalnej temperatury przewodów roboczych umożliwi przede wszystkim utrzymanie obecnej liczby odbiorców, co przy aktualnym obciążeniu jest zagrożone. Wskazano, że konieczność przeprowadzenia remontu wynika ze stanu technicznego obecnej konstrukcji, a brak jego wykonania może doprowadzić do licznych awarii. Ponadto Wojewoda naprowadził, że z wniosku Inwestora oraz akt sprawy wynika, że remont obiektu liniowego dotyczy stanowiska słupowego dla napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, remont polegać będzie na umiejscowieniu w istniejącym słupie członu podwyższającego oraz wykonaniu wzmocnienia istniejących fundamentów, trasa linii nie ulegnie zmianie. Z projektu technicznego wynika, że parametry techniczne linii również się nie zmienią. W wyniku prowadzonych prac nie dojdzie do zmiany długości ani lokalizacji linii oraz parametrów użytkowych takich jak: moc przesyłania przez linię energetyczną, napięcie robocze, wytwarzane pole elektroenergetyczne. Prace remontowe wynikają z konieczności dostosowania istniejącej linii elektroenergetycznej do obowiązującej normy PN-EN 50341. Istniejące przewody robocze i odgromowe nie podlegają wymianie. Rozstaw fundamentów w stanie projektowanym nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego. Posiłkując się orzecznictwem sądowym Wojewoda podkreślił, że przy realizacji (najczęściej przez przedsiębiorcę przesyłowego) prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "P.b."). Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego. Aby zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że dojdzie nie do remontu, a do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zatem zakres prac planowanych na przedmiotowej nieruchomości mieści się w pojęciu remontu, a nie przebudowy czy odbudowy, gdyż jak wskazał to Inwestor, nie dojdzie do zmiany długości ani lokalizacji linii oraz parametrów użytkowych linii, takich jak: napięcie, moc czy wytwarzane pole elektroenergetyczne. Jedyna rzecz jaka zostanie zmieniona, to na istniejącym słupie będzie umiejscowiony trzon podwyższający oraz zostaną wzmocnione fundamenty. Inwestor wykazał przy tym, że zaistniała obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczność przeprowadzenia remontu. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że nie został określony termin udostępnienia nieruchomości, a jedynie zakreślono ramy czasowe w postaci 30 dni na wykonanie prac, to orzeczenie takie, wynika wprost z art. 124 b ust. 3 u.g.n. Zapis powyższy jest zgodny z treścią wniosku inwestora, w którym wystąpił o udostępnienie nieruchomości na okres 30 dni licząc od wejścia na przedmiotową nieruchomość. Treść art. 124b ust. 3 u.g.n. wskazuje jedynie, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, bez żadnego początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. Skoro ustawodawca wprost nie uregulował, od kiedy winien być liczony czas udostępnienia nieruchomości, to organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym; nie jest bowiem związany żadnym konkretnym przepisem prawa. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 7a w zw. z art. 3 pkt. 8 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz stanowisk słupowych poprzez ich podwyższenie, bez zmiany miejsca ich posadowienia lecz pogłębienie fundamentów stanowi remont, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów Prawa budowlanego, w tym zakresie prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a P.b. ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, bowiem zmiana taka wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2019 r. Inwestor wystąpił o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela działki nr 705 o jej udostępnienie na okres 30 dni, w celu wykonania czynności związanych z remontem linii elektrycznej napowietrznej, polegającym na umiejscowieniu na istniejącym na tej nieruchomości słupie członu podwyższającego oraz wzmocnienia fundamentów. Do wniosku dołączono m.in. protokół z rokowań z właścicielem działki z którego wynika, że Skarżąca wyraziła zgodę "pod warunkiem wypłaty odszkodowania równego wartości działki, to jest 0,1710h x 2000zł = 34.000zł" (k. 39-40 akt adm.). W związku z tym wnioskiem, Starosta w dniu 3 stycznia 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu w trybie art. 124b u.g.n. postępowania, po czym po przedłożeniu projektu technicznego przez Inwestora (k. 50 i nast. akt jw.) oraz zajęciu w dniu 15 czerwca 2020 r. stanowiska przez Skarżącą, która podtrzymała żądanie odszkodowania w wysokości średniej ceny za ar działki (k. 73 akt adm.), decyzją z dnia 2 lipca 2020 r., wniosek uwzględnił. Rozpoznając odwołanie Skarżącej Wojewoda uzupełnił postępowanie wyjaśniające o dodatkowe informacje dotyczące zakresu planowanych robót (k. 17 akt adm. II inst.), zawiadomił w dniu 16 września 2020 r. strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (k. 27 akt j.w.), po czym decyzją z dnia 30 września 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja ta stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 124b u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (ust. 1 ). Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. (ust. 2). W myśl ust. 2a, decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności zaś zgodnie z ustępem 3., obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. Wskazany przepis posługuje się pojęciami takimi jak "konserwacja", "remont" oraz "usuwanie awarii" m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do interpretacji "remontu". W orzecznictwie, pojęcie "remontu" w rozumieniu w ujęcie art. 124b u.g.n. nie jest jednolicie ujmowane. Przyjmuje się, że sama wymiana słupów, przewodów i izolatorów na części linii będzie spełniała definicję remontu w rozumieniu w art. 124b u.g.n., o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2020 r. sygn. I OSK 2202/18). Wskazuje się również, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1509/16 oraz z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 604/14). Natomiast w wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 406/17 NSA wyraził stanowisko, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b. wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.). Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. I OSK 481/17, gdzie za zmianę parametrów inwestycji wykluczającą zastosowanie art. 124b u.g.n. uznano również zmianę wysokości słupów energetycznych lub szerokość ich rozstawu, a także zmiany w zakresie napięcia lub natężenia elektroenergetycznego albo zmian mocy pola elektroenergetycznego. III. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za poglądem, wedle którego zmiana jedynie wysokości słupa elektroenergetycznego, która nie jest połączona ze zmianą innych parametrów technicznych, takich jak napięcie, długość linii napowietrznej, zmiana przebiegu linii, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, nie stanowi zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu; stanowi remont, gdyż obiektem budowalnym jest linia elektroenergetyczna jako całość, a nie pojedynczy słup. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko Wojewody, że ścisłe rozumienie "remontu" określone w art. 3 ust. 8 P.b. nie może być odnoszone tylko do słupa elektroenergetycznego, ale do linii energetycznej, jako całości. Wobec tego, aby skutecznie zakwestionować zakres planowanych prac jako remont należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że dojdzie nie do remontu, a do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Prowadzi to do wniosku, że zakres prac planowanych na przedmiotowej nieruchomości mieści się w pojęciu remontu, a nie przebudowy czy odbudowy, gdyż jak wskazał to Inwestor, przez podwyższenie słupa o 2,5m i wzmocnienie istniejących fundamentów nie dojdzie do zmiany długości ani lokalizacji linii, ani parametrów użytkowych linii, takich jak napięcie, moc czy wytwarzane pole elektroenergetyczne. Powtórzyć należy, że jedyna rzecz, jaka zostanie dokonana, to na istniejącym słupie będzie umiejscowiony trzon podwyższający oraz zostaną wzmocnione fundamenty, przy czym ten zakres prac ma na celu dostosowania linii elektroenergetycznej do obowiązującej normy PN-EN 50341. W prawidłowy sposób organy określiły również czasookres udostępnienia nieruchomości. Sąd stwierdza, że ograniczenie prawa własności, dokonywane w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno następować przy jak najmniejszym obciążeniu nieruchomości. Inaczej mówiąc, ograniczenie prawa własności winno następować tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do osiągnięcia celu będącego powodem tego ograniczenia. Podkreślić też należy, że art. 124b u.g.n. nie określa początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia nieruchomości. Zatem organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, o ile nie jest związany wnioskiem strony. Przepis wymaga tylko określenia wymiaru czasu, w jakim nieruchomość ma być udostępniona (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. sygn. I OSK 2865/18). Jedyne ograniczenie obowiązku udostępnienia nieruchomości - na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy - wynika wprost z art. 124b ust. 3 u.g.n. Reasumując Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.