II SA/Rz 1228/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala-

Przedmiotem skargi W.I. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 31 lipca 2017 r. nr [...], Burmistrz[...] wystąpił do Starosty Powiatu [...], w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pod nazwą; "Budowa wraz z przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości G. gm. [....] na działce nr 1590/1", w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Aktem administracyjnym określonym jako "decyzja" z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie ochrony gruntów rolnych w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji objętej wnioskiem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż projektowana inwestycja polegać będzie na wymianie bądź ułożeniu podziemnych rur gazowych, a po wykonaniu tych robót, grunt zostanie przywrócony do stanu pierwotnego i nadal będzie wykorzystywany zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W związku z tym grunt nie zmieni swojego przeznaczenia na cele nierolnicze, nadal będzie gruntem rolnym, co przesądza o bezprzedmiotowości wniosku Burmistrza. Decyzję doręczono m. in. W.I. pouczając o prawie do złożenia od niej odwołania do Kolegium W odwołaniu od powyższej decyzji W.I. zarzucił bezpodstawne umorzenie postępowania w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 53 ust. 5 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium wskazało, że treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz powołane w jego podstawie prawnej regulacje prawne wskazują, że akt ten mimo błędnego określenia go jako decyzja stanowi postanowienie wydane na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w trybie art. 106 k.p.a., tj. w ramach tzw. współdziałania organów. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, tj. wnioskodawcy występującego o ustalenie danych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe strony postępowania uzgodnieniowego, w tym właściciel działki objętej inwestycją, pozbawione zostały możliwości złożenia skutecznego zażalenia na takie postanowienie. Przepisem rangi ustawowej (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) został bowiem zmodyfikowany krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia. Działka objęta postępowaniem uzgodnieniowym, tj. nieruchomość rolna (Ps III), jak wynika z zalegającego w aktach sprawy wypisu z rejestru ewidencji gruntów, położona w jednostce ewidencyjnej B. obręb G., oznaczona jako działka nr 1590/1 opow. 1,77 ha, stanowi własność W.I., który z tego tytułu posiada przymiot strony postępowania uzgodnieniowego, jednak nie posiada legitymacji do złożenia zażalenia na to postanowienie, co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Legitymacje taką posiada wyłącznie inwestor, którym jest A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Pomimo niewłaściwej formy aktu administracyjnego, w którym organ uzgadniający wyraził swe stanowisko, to nie forma, a treść czy podstawa prawna aktu określa jego charakter. Zatem nawet błędne pouczenie zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy lub inwestycji celu publicznego, nie zmienia normy ustawowej, która prawo wniesienia zażalenia przyznaje wyłącznie inwestorowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołane na wstępie postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2017r. W.I. zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art.112, art. 141 i art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego zażalenia, w sytuacji, gdy skarżący zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., a nie zażalenie i w tej sytuacji należało uznać, że środek zaskarżenia - jako złożony zgodnie z pouczeniem zawartym zaskarżonej decyzji - został przez skarżącego złożony prawidłowo. Pozbawienie skarżącego prawa do złożenia środka odwoławczego od aktu administracyjnoprawnego uzgadniającego inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych przeprowadzanej przez działkę stanowiącą własność skarżącego uznać należy za bezpodstawne i niezgodne z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który prawo do składania środków odwoławczych przyznaje wyłącznie inwestorowi, a odmawiający takiego prawa właścicielowi nieruchomości nie powinien być w konsekwencji stosowany jako niekonstytucyjny tj. sprzeczny z powołanymi wyżej regulacjami. W związku z przedstawionym zarzutem zażądał uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium i zasądzenia od tego organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów wpisu od niniejszej skargi. Inną kwestią jest charakter prawny inwestycji, która jako tzw. inwestycja celu publicznego jest projektowana wyłącznie na terenie położonej w G. działki nr 1590/1. Pomijając, że inwestycja celu publicznego nie powinna dotyczyć wyłącznie jednej działki, to faktycznie nie jest uzasadnione przyznanie tej inwestycji miana inwestycji publicznej, ponieważ w rzeczywistości jest to inwestycja realizująca cel gospodarczy prywatnego inwestora. Z tej też przyczyny korzystanie przez inwestora z wszelkich ułatwień i udogodnień proceduralno-materialnoprawnych, jakie przewidziane są dla inwestycji o charakterze publicznym, można określić wyłącznie mianem nieporozumienia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zarzuty skargi nie okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także w działaniu Organów orzekających w sprawie takich uchybień, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi z urzędu. Swoją skargą W.I. objął postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2017 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność jego zażalenia na postanowienie Starosty Powiatu [...] (nazwane decyzją) z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa wraz z przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości G.S. gm. [...] na działce nr 1590/1", wszczętego na wniosek inwestora: Burmistrza [....]. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia za w pełni zasadne uznaje stanowisko Kolegium wyrażone w jego uzasadnieniu. Dyspozycja art. 141 § 1 k.p.a. bezspornie ogranicza krąg postanowień zaskarżalnych zażaleniem wyłącznie do sytuacji, w których "kodeks tak stanowi". Kwestionowanie postanowień podjętych przez organy współdziałające w trybie art. 106 k.p.a. dopuszcza § 5 tej regulacji, który stanowi, iż zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenia. W przypadku aktów współdziałania wydanych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z tego środka zaskarżenia wyłącznie do inwestora. Przesądza o tym brzmienie art. 53 ust. 5 zd. pierwsze u.p.z.p., wedle którego uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W orzecznictwie zauważa się, że ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowień uzgadniających w celu całkowitego wyłączenia ich instancyjnej kontroli w sytuacji, gdy są zgodne z żądaniem inwestora, bez przenoszenia ich kontroli postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W praktyce oznacza to, że wyłączona jest możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Niezależnie od przyczyn takiego rozwiązania ustawodawczego nie podlega kwestii, że uprawnienie do zaskarżania postanowień uzgadniających przysługuje wyłącznie inwestorowi. "Decyzja" Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie ochrony gruntów rolnych podjęta została na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Abstrahując od błędnej formy jaką przybrał ten akt administracyjny, będący w istocie postanowieniem organu współdziałającego podjętym w trybie art. 106 k.p.a., a także nieprawidłowego jego doręczenia osobie niebędącej inwestorem, tj. Waldemarowi Irzykowi oraz błędnego pouczenia go o prawie do złożenia od niego odwołania, Sąd stwierdza, że uchybienia te nie kwalifikują tego aktu administracyjnego do wyeliminowania go z obrotu prawnego w trybie art. 135 p.p.s.a., jakkolwiek wady te Sąd dostrzega. Wynika to z kilku czynników. Po pierwsze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu (tak NSA w wyroku z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezsporne jest, że wskazana wyżej "decyzja" nie rozstrzygała sprawy administracyjnej, a wypowiadała się na temat kwestii wpadkowej, jaką było uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej, stanowiła zatem postanowienie podjęte w trybie współdziałania organów na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Po drugie nieprawidłowe doręczenie postanowienia osobie niebędącej stroną tego postępowania wpadkowego z uwagi na brzmienie tej ostatniej regulacji nie wyposaża ją w taki przymiot, a po trzecie błędne pouczenie jej o prawie do złożenia odwołania (zażalenia) na postanowienie nie nadaje jej takiego uprawnienia, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Oznacza to zatem, że Kolegium zobligowane było do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia W.I. Z przedstawionych wyżej względów argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł także powodów do kwestionowania konstytucyjności regulacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p., podobnie jak nie jest władny oceniać czy inwestycja, której dotyczy postanowienie ma charakter inwestycji celu publicznego, bowiem przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest jedynie postanowienie wydane w trybie współdziałania. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.