II SA/Rz 1227/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem skargi S. S., dalej "skarżąca" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z [...] września 2020 r. [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Działając na wniosek skarżącej Prezydent Miasta, dalej "Prezydent": 1. decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], ustalił na dziecko S. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 68, 00 zł miesięcznie w okresie od dnia 01.11.2011 r. do 31.10.2012r. 2. decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] ustalił prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko P. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 68, 00 zł miesięcznie w okresie od dnia 01.11.2011 r. do 31.02.2012r., oraz w kwocie po 91, 00 zł miesięcznie w okresie od dnia 01.04.2012r. do 31.10.2012r. 3. decyzją z [...] października 2013r. nr [...] ustalił na dziecko S. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 77, 00 zł miesięcznie i na dziecko P. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 106, 00 zł miesięcznie - w okresie od dnia 01.11.2012r. do 31.10.2012r., oraz prawo do jednorazowego dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (1x100 zł), 4. decyzją z [...] października 2012r. nr [...] ustalił na dziecko S. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 77, 00 zł miesięcznie i na dziecko P. S. prawo do jednorazowego dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100 zł), 5. decyzją z [...] października 2013r. nr [...], ustalił na dziecko S. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 77, 00 zł miesięcznie i na dziecko P. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 106, 00 zł miesięcznie - w okresie od dnia 01.11.2013r. do 31.10.2014r., oraz prawo do jednorazowego dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (1 x 100 zł), 6. decyzją z [...] listopada 2014r. nr [...], ustalił na dziecko S. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 77, 00 zł miesięcznie na okres od dnia 01.11.2014r. do 31.07.2015r., oraz w wysokości 106, 00 zł na okres od dnia 01.08.2015r. do 21.10.2015r., a także na dziecko P. S. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie po 106, 00 zł miesięcznie - w okresie od dnia 01.11.2014r. do 31.10.2015r., oraz prawo do jednorazowych dodatków do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (2 x 100 zł). Po stwierdzeniu zastosowania wobec skarżącej koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na skutek ustalenia przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej, dalej "ROPS", że D. S. (ojciec S. S.) był zatrudniony na terenie Holandii od dnia 02.04.2012r. do dnia 21.06.2013r. oraz od dnia 02.02.2014r. do nadal i w tych okresach podlegał w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawstwu holenderskiemu, Prezydent działając z urzędu: 1. decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w okresie od dnia 01.04.2012r. do 30.06.2012r., 2. decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] uchylił decyzję własną z [...]grudnia 2011r. nr [...], w okresie od dnia 01.04.2012r. do 30.06.2012r., 3. decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...]uchylił własną decyzję z [...] października 2012r. nr [...], 4. decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...]uchylił własną decyzję z [...] października 2012r. nr [...], 5. decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] października 2013r. nr [...], w okresie od dnia 01.02.2014r. do 31.10.2014r, 6. decyzją z [...] maja 2016r. nr [...]uchylił własną decyzję z [...] listopada 2014r. nr [...], w okresie od dnia 01.11.2014r. do 31.10.2015r. W kolejnym piśmie z [...] listopada 2016r. ROPS powiadomił Prezydenta o fakcie zaistnienia koordynacji wobec D. S. systemów zabezpieczenia społecznego w okresach od dnia 01.04.2012r. do 30.06.2013r. oraz od 01.02.2014r. do 31.07.2015r. W związku z taką informacją Prezydent wznowił postępowanie i: 1. decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...]uchylił w całości własną decyzję z [...]maja 2016r. nr [...]oraz zmienił decyzję z [...] października 2011r. nr [...], w ten sposób, że świadczenia rodzinne dla S. S. na dziecko S. S.przyznał za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do 31 marca 2012r., 2. decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...] uchylił w całości własną decyzję z [...] maja 2016r. nr [...], oraz zmienił decyzję z [...] grudnia 2011 r. nr [...], w ten sposób, że świadczenia rodzinne dla S. S. na dziecko P. S. przyznał za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do 31 marca 2012r. Wojewoda, dalej "Wojewoda", w [...] grudnia 2019 r. poinformował S. S. o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosków o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko S. S. na okres zasiłkowy 2012/2013 oraz na dziecko P. S. na okres od dnia 01.11.2012r. do 30.06.2013r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (znak [...]) Wojewoda uznał pobrane przez S. S świadczenia rodzinne w postaci zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłku w łącznej kwocie 5. 522,00zł na dzieci: P. S. oraz S. S. w okresie od dnia 01.04.2012r. do 30.06.2013r., a także od 01.02.2014r. do 30.04.2015r. za nienależnie pobrane i zobowiązał do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu podał, że zarówno w treści wniosków, jak i decyzji ustalających prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012 oraz 2013/2014 skarżąca została pouczona, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz.111 ze zm., dalej "u.ś.r."), w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, bowiem nie poinformowała o podjęciu pracy za granicą przez D.S. w dniu 02.04.2012 r. oraz w dniu 03.04.2014 r. oraz uzyskaniu z tego tytułu dochodu, co mogło mieć znaczący wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2011/2012 oraz 2013/2014. Nie podjęła również współpracy z Urzędem i nie wykazała żądanego dochodu uzyskanego za granicą przez wyżej wymienionego, dlatego nie można było zweryfikować dochodu, a w konsekwencji wydać decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Nadto ze względu na braki formalne, wnioski strony w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków na okres zasiłkowy 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014 oraz 2014/2015, w czasie kiedy miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie art. 24a ust. 2 ww. u.ś.r. pozostawiono bez rozpatrzenia. Fakt pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie tamuje wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i ich dochodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1. art. 23a ust.5 u.ś.r. mimo, że w sprawie decyzja ustalająca prawo do świadczeń rodzinnych nigdy nie została wydana, zatem jej uchylenie, co jest warunkiem to dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń nie jest możliwe, 2. art. 24a ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie, że pozostawienie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych bez rozpoznania nie tamuje możliwości dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi w świetle prawa odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, 3. art. 32 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku spełnienia określonych w nim przesłanek, zwłaszcza w postaci fałszywych zeznań, dokumentów lub świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Wypłata świadczeń rodzinnych powinna zostać poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych za dany okres, a takie decyzje nie zostały wydane ani jej doręczone. Odwołująca nie zdawała sobie sprawy, iż pobierała nienależne świadczenie, gdyż w lutym 2012r. zakończyła swój związek z D. S. i zerwała kontakty z nim i nie wiedziała, o tym, że dwukrotnie wyjechał za granicę do pracy. Po kilku miesiącach przywrócili kontakty, by ponownie rozstać się w marcu 2014r. W chwili obecnej strona nie mają żadnego kontaktu, a skarżąca nie wie gdzie przebywa i co robi D. S. Nie płaci on zasądzonych w 2017 r. na rzecz córki alimentów i są one wypłacane z funduszu alimentacyjnego. W dniu 5 maja 2020r., Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny wyrokiem o sygn. akt II K 301/20 skazał D. S. za przestępstwo niealimentacji. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, iż pobierane świadczenie rodzinne we wskazanych w decyzji okresach ma charakter świadczenia nienależnego i podlega zwrotowi. Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. Wyjaśniło, że w oparciu o treść art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. (przepisu przyjętego przez organ I instancji jako podstawa prawna decyzji), za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, że ojciec S. S. – D.S. świadczył pracę na terenie Holandii i w okresach od dnia 2 kwietnia 2012 r. do dnia 21 czerwca 2013 r. oraz od dnia 1 lutego 2014 r. do 30 kwietnia 2015 r., wobec rodziny strony zachodziła więc koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Organ za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącej, że z uwagi na zakończenie związku i zerwanie kontaktów z D. S. w lutym 2012 r., a potem po ponownym ich nawiązaniu i kolejnym rozstaniu w marcu 2014 r. skarżąca nie wiedziała, że wyżej wymieniony dwukrotnie wyjechał za granicę i podjął pracę. Informacja o tym fakcie obligowałaby Prezydenta do uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo do świadczeń, a Wojewodę (poprzednio ROPS) do podjęcia działań wskazanych w art. 23a u.ś.r. Brak działania strony w tym przedmiocie spowodował koniczność podjęcia przez Prezydenta postępowań z urzędu oraz eliminacji własnych rozstrzygnięć przyznających stronie świadczenia rodzinne na dzieci. Na wniosek strony wypłacono jej świadczenia rodzinne w latach 2012 – 2014, ale w obrocie prawnych brak decyzji administracyjnych stanowiących podstawę dla takiego działania. Takiego prawa za okres koordynacji nie przyznał również Wojewoda, gdyż wnioski strony pozostawił bez rozpoznania, a S. S. nie poddała tego faktu ocenie Kolegium w trybie ponaglenia. Skoro w sprawie wypłacono środki z budżetu Państwa, a brak było do takiego działania podstawy (Prezydent uchylił decyzje administracyjne) z powodu niepoinformowania przez stronę o fakcie wyjazdu członka rodziny poza granice RP to Wojewoda jest zobligowany do ich dochodzenia. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Art. 32 ust. 1 u.ś.r. określa nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, który stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji i w związku z tym winien być stosowany jedynie w ściśle w nim określonych sytuacjach. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tej normie uprawnia właściwy organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne, bądź też modyfikacji okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. W niniejszej sprawie tą szczególną okolicznością jest okoliczność przewidziana w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W treści zacytowanego wyżej przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca posłużył się pojęciem: "świadczenia nienależnie pobranego", którym w świetle orzecznictwa jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. I OSK 981/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby pobierającej świadczenie. Istotne w niniejszej sprawie było czy skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia rodzinnego - zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zaistnieniu takich okoliczności (art. 25 ust. 1 u.ś.r.). Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że odwołująca była należycie pouczona o obowiązku powiadomienia organu o okolicznościach mających wpływ na prawo doświadczeń rodzinnych. W składzie członków rodziny wykazywała D. S. (wnioski z dnia 29.09.2011r.; 30.11.2011r.; 27.09.2012r., 20.09.2013r., 10.10.2014r.). Stosowne pouczenia zawarte było w treści wniosku, które to odwołująca własnoręcznie podpisywała. Składając wniosek o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, złożyła bowiem oświadczenie i własnoręcznym podpisem to potwierdziła, że zapoznała się z jego treścią. Także w treści decyzji przyznającej stronie przedmiotowe świadczenia rodzinne, organ - odwołując się do treści art. 25 ust. 1 u.ś.r. - wskazał, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba pobierająca świadczenie rodzinne, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. W tej sytuacji zdaniem Kolegium, zarówno pouczenie zawarte w formularzu wniosku, jak i w decyzji przyznającej stronie wnioskowane świadczenia, wskazują na to, że została ona w sposób zwięzły i zrozumiały poinformowana o wskazanym obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. należy uznać za spełniony. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Końcowo Kolegium poinformowało stronę odwołującą, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organem takim jest Wojewoda. S. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z [...] września 2020 r. zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego: a) art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej "u.ś.r." polegającym na jego zastosowaniu, mimo że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja ustalająca prawo do świadczeń rodzinnych, a zatem jej uchylenie, stanowiące warunek do dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń nie jest możliwe, b) art. 24a ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie, że pozostawienie wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych bez rozpoznania nie tamuje możliwości dochodzenia zwrotu nienależne pobranych świadczeń, podczas gdy pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi w świetle prawa odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, c) art. 32 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego zastosowanie mimo braku spełnienia określonych w nim przesłanek w postaci fałszywych zeznań, dokumentów lub świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, d) art. 30 u.ś.r. albowiem w przedmiotowej sprawie organ I instancji w jednej decyzji ustalił wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami oraz orzekł o zwrocie tych nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy w treści art. 30 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, iż do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie, co oznacza, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli obu tych kwestii w jednej decyzji administracyjnej, e) art. 30 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie mimo, że należności z tytułu pobranych świadczeń rodzinnych uległy przedawnieniu. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym i niespełniającym minimalnych wymogów staranności zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, b) art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, mimo że, ani organ I instancji ani II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji mimo braku poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, bez analizy postawionych w odwołaniu zarzutów a jedynie ograniczającym się do ich przytoczenia i stwierdzenia, że nie zasługują one na uwzględnienie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wskazaniu ustalonych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, które to braki uniemożliwiają weryfikację zaskarżonej decyzji. Zażądała uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji I i II instancji. Skarżąca nigdy nie otrzymała decyzji przyznającej jej prawa do świadczeń rodzinnych za kwestionowany przez organ okres, albowiem złożone przez nią wnioski zostały pozostawione bez rozpoznania. Tym samym wypłacono świadczenia rodzinne bez podstawy prawnej. Warunkiem koniecznym do ubiegania się o zwrot świadczeń uznanych za nienależnie pobrane jest uchylenie decyzji na podstawie których zostały one przyznane. Z art. 24a u.ś.r. wynika, że w sytuacji nieprawidłowo wypełnionego wniosku organ właściwy wzywa osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni. Niezastosowanie się do wezwania organu skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W razie braku uzupełnienia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w terminie nie dochodzi zatem, do wszczęcia postępowania, a co za tym idzie do wydania decyzji. Wypłata świadczeń rodzinnych powinna zostać poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W treści przytoczonego art. 30 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca wskazał, iż do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Wynika z tego, iż obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli obu tych kwestii w jednej decyzji administracyjnej. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. O rozgraniczeniu w art. 30 ustawy decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych świadczy również przepis art. 30 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, oraz przepis art. 30 ust. 5 ww. ustawy, który mówi o tym, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 846/11). W świetle przytoczonych uwag do art. 30 ustawy należy zarówno decyzję organu I instancji, jaki i decyzję organu odwoławczego, uznać za niezgodne z prawem. Obowiązek zwrotu został połączony w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje miedzy innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Nie można uznać za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w rozumieniu procedury administracyjnej, arbitralnego stwierdzenia, ze o spełnieniu warunków wymaganych do zadania zwrotu pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy, przesądza uprzednia zmiana ostatecznej decyzji uprawniającej do pobierania tych świadczeń. Niezasadny jest pogląd, iż nakaz zwrotu pobranych przez stronę świadczeń jest bezwzględna konsekwencja zmiany decyzji przyznającej świadczenia, oraz że dla strony, której zmieniono decyzję przyznającą świadczenia rodzinne, decyzja taka oznacza obligatoryjny zwrot świadczenia. Pouczenie o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, nie jest równoznaczne z pouczeniem o braku prawa do pobierania świadczenia. Warunkiem zaś uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest pouczenie osoby pobierającej to świadczenie o braku prawa do jego pobierania. Zawarte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy sformułowanie "jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania" nie oznacza, że wystarczy samo tylko wykazanie faktu, iż osoba uprawniona była formalnie pouczona o warunkach przyznania zasiłku - na przykład poprzez własnoręczne złożenie podpisu na wniosku zawierającym stosowne pouczenie. Ustawodawca nakłada na organ obowiązek przekazania konkretnych informacji świadczeniobiorcy w celu umożliwienia mu wywiązania się z obowiązku ewentualnego zwrotu świadczenia, które stało się pobrane nienależnie. Ponadto skarżąca podniosła, iż MOPS błędnie interpretuje przepis art. 3 ust.16 ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie rodziny, przez którą należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. D. S. jest ojcem S.S. i uchyla się od swoich obowiązków względem córki. Nie oznacza to jednak, że ojciec dziecka tworzy ze skarżącą związek, gdyż w rzeczywistości łączy ich tylko i wyłącznie dziecko. Ustawodawca formułując definicję rodziny na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych z pewnością nie miał na myśli tego, aby do dochodu rodziny dołączać dochody ojca dziecka, z którym się nie mieszka i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Taka interpretacja przepisu doprowadziłaby do sytuacji, w której matka mająca troje dzieci z różnymi mężczyznami musiałaby wykazywać dochody każdego z nich. Stworzyłoby się w ten sposób fikcję, która nie ma nic wspólnego z rzeczywistością. Skarżąca nie zgadza się z faktem "siłowego wciągnięcia" D. S. do jej rodziny. Nadto skarżąca ponownie naprowadziła, że nie zdawała sobie sprawy, iż pobierała nienależne świadczenie, gdyż nie wiedziała, iż ciążył na niej obowiązek poinformowania organu przyznającego świadczenie rodzinne o fakcie, iż ojciec dziecka wyjechała za granicę. Ponadto skarżąca nie pozostając w stałym i bliskim kontakcie z ojcem swojego dziecka nie posiadała stosownych informacji odnośnie faktu oraz czasokresu jego zatrudnienia w obcym państwie. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, iż pobierane świadczenie rodzinne we wskazanych w decyzji okresach ma charakter świadczenia nienależnego i w związku z tym podlega zwrotowi. Organy ustalając nienależność świadczenia powinny dokonać stosownych wyjaśnień czy skarżąca działała ze świadomością i premedytacją tj. czy przyjmowała je w złej wierze, wiedząc, że z chwilą przyznania jej powyższego świadczenia nie należy się jej ono. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnych czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego, jego analizy i oceny, a wszelkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na niekorzyść skarżącej, bez weryfikacji i analizy całokształtu materiału sprawy, a zatem doszło do pogwałcenia szeregu przepisów regulujących postępowanie dowodowe przez organem administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna z przyczyn, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolowane rozstrzygnięcie SKO zapadło w sprawie o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu do ich zwrotu. Dotyczyło ono bezspornie okresów co do których zastosowano wobec skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 i ust. 9 w zw. z art. 30 u.ś.r.). W ocenie Sądu organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody w tej sprawie jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.) dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, że nienależnie pobrane świadczenia są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o ich przyznanie. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, drugie, dotyczące ustalenia nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu, zostało wszczęte przez organ z urzędu. Przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przedmiotowe postępowanie nie tylko zostało wszczęte z urzędu, nadto po 1 stycznia 2019 r. – 26.05.2020 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto, przeciwko odmiennej interpretacji art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2020 r., I OW 120/20). Rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.