II SA/Rz 1226/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2025 r. nr SKO.4121/30/2025 w przedmiocie skierowania na egzamin I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 20 maja 2025 r. nr KD.5430.0000119.23.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego G. G. kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi G. G. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, lub Organ odwoławczy) z 9 lipca 2025 r. nr SKO.4121/30/2025 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 20 maja 2025 r. [...] o skierowaniu Skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że 9 kwietnia 2025 r. do Starosty wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: Komendant) o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Zgodnie z treścią wniosku Skarżący, kierując pojazdami w okresie od 8 listopada 2023 r. do 28 lipca 2024 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co uzyskał łącznie 29 punktów. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie skierowania Skarżącego na egzamin sprawdzający oraz w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Opisaną na wstępie decyzją z 20 maja 2025 r., Starosta działając na podstawie art. 18 ust 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2328 ze zm. dalej: ustawa zmieniająca) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.) orzekł o skierowaniu Skarżącego na egzamin kontrolny. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że Skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami wielu kategorii, a w związku z otrzymaniem łącznie 29 punktów za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 8 listopada 2023 r. do 28 lipca 2024 r. - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej, zasadne jest skierowanie go na egzamin kontrolny. Organ powołał również, przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2025 r. poz. 1226 ze zm. dalej: u.k.p.), stanowiący o tym, że osoba objęta prawomocnym zakazem prowadzenia pojazdów nie może przystępować do egzaminu państwowego. Przepis ten, z mocy art. 50 ust. 3 u.k.p. stosuje się także wobec osoby przystępującej do egzaminu państwowego w zakresie uprawnień kategorii: C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B; Dlatego, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 3 października 2024 r. (sygn. akt [...]), nakładającym na Skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B w terminie od 27 lipca 2024 r. do 27 lipca 2027 r. – organ uznał, że Skarżący - z uwagi na objęcie go owym środkiem karnym - będzie mógł przystąpić do egzaminu kontrolnego dopiero po upływie okresu, na który orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, zarzucając błędne ustalenie początku okresu, na który został orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, a także nieuwzględnienie orzeczenia zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 23/21 z 4 lipca 2023 r., a co za tym idzie błędne ustalenie w uzasadnieniu decyzji zakresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz błędne ustalenie terminu możliwości przystąpienia do egzaminu sprawdzającego. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. SKO opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, utrzymało w decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą prawną skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy był art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym Starosta - na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji -obowiązany jest do wydania takiej decyzji, w przypadku przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych. Organ administracyjny nie ma w tym zakresie uznaniowości i jest związany danymi zawartymi w ewidencji naruszeń, nie badając prawidłowości przypisania punktów. W sprawie stwierdzono, że Skarżący w okresie od 8 listopada 2023 r. do 28 lipca 2024 r. otrzymał łącznie 29 punktów, co obligowało organ do wszczęcia postępowania i skierowania Skarżącego na egzamin kontrolny w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy. Wskazane przez Skarżącego omyłki pisarskie - dotyczące błędnych dat zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego przez sąd karny – zostały już sprostowane. W kwestii naruszenia prawa materialnego, Kolegium podniosło, że przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 u.k.p. przewidują, że orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B wyłącza możliwość korzystania z innych kategorii prawa jazdy, jeśli posiadacz już je posiada. Taka konstrukcja ma na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i jest zgodna z zasadami konstytucyjnymi (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). SKO odniosło się również do zarzutu nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r. (sygn. akt SK 23/21), stwierdzając, że wyrok ten nie pozbawił mocy obowiązującej przepisów art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz jedynie usunął konkretne niekonstytucyjne fragmenty, pozostawiając organom administracyjnym możliwość stosowania sankcji administracyjnej, w postaci ograniczenia uprawnień do kierowania pojazdami, w zakresie innych kategorii prawa jazdy. W związku z tym, SKO uznało, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem, a zarzut nieuwzględnienia orzeczenia TK był niezasadny. W Skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że decyzja została wydana z błędnym uznaniem, iż brak możliwości przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B rozciąga się automatycznie na pozostałe posiadane przez niego kategorie prawa jazdy. W konsekwencji, w jego ocenie, organ błędnie ustalił zakres zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz datę, od której możliwe jest przystąpienie do egzaminu sprawdzającego dla tych kategorii, wskazując dzień 27 lipca 2027 r., podczas gdy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 3 października 2024 r. (sygn. akt [...]) obejmował jedynie kategorię B. Skarżący podniósł również, że organ nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału z 4 lipca 2023 r.- SK 23/21, który stwierdził niezgodność art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te pozbawiają osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tych uprawnień, w odniesieniu do pojazdów, co do których nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów. W świetle tego wyroku Skarżący powinien mieć możliwość przystąpienia do egzaminu sprawdzającego w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy, których nie obejmuje sądowy zakaz, bez ograniczeń czasowych. W związku z powyższym Skarżący wniósł o: - zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 3 pkt 1 i 2 u.k.p. z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te pozbawiają osoby prawa do przystąpienia do egzaminu sprawdzającego w ramach postępowania o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w odniesieniu do kategorii prawa jazdy, które nie zostały objęte zakazem sądowym, oraz - uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 20 maja 2025 r. W odpowiedzi na skargę SKO w podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W WSA w Rzeszowie toczy się postępowanie ze skargi Skarżącego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (sygn. akt II SA/Rz 1225/25). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 P.p.s.a. W ramach art. 135 P.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności jak we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie może być egzaminowana osoba, w stosunku do której został orzeczony, prawomocnym wyrokiem sądu, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 3 u.k.p przepis ten stosuje się także wobec osoby przystępującej do egzaminu państwowego w zakresie uprawnień kategorii: C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B; Skutek zastosowania powołanych przepisów jest tożsamy ze skutkiem zastosowania przepisów art. 12 ust 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust 1 pkt 2 u.k.p. - w odniesieniu do zgodności z Konstytucją których wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 lipca 2023r. SK 23/21 - dlatego też tezy tego wyroku pozostają aktualne w przedmiotowej sprawie. Niezależnie bowiem od tego, że Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku, orzekał o zgodności z Konstytucją innych przepisów ustawy o kierujących pojazdami, aniżeli przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to jednak są to przepisy przewidujące bardzo podobny – analogiczny wręcz – mechanizm działania organów administracji, a dla rozstrzygnięcia zasadniczego problemu przedmiotowej sprawy konieczne jest wyważenie tych samych wartości konstytucyjnych, co w sprawie będącej przedmiotem orzeczenia TK. Tezy wyroku w sprawie SK 23/21 pozostają zatem aktualne również w kontrolowanej sprawie. Przedmiotem sprawy jest bowiem również prawo Skarżącego do szeroko rozumianego odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tych uprawnień – tj. prowadzące do odzyskania dokumentu, prawo do przystąpienia do egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii innych niż B- na zasadach ogólnych- bez konieczności oczekiwania na upływ terminu orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów kat B. Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie uwzględnienia wymaga stanowisko wynikające z wyroku TK z 4 lipca 2023 r. sygn. akt SK 23/21, w którym stwierdzono, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a wnioski z nich płynące, powinny zostać uwzględnione także w ramach rozstrzygania indywidualnych spraw sądowych, w odpowiadającym im zakresie. W związku z powyższym, pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy (czy też odmowa zwrotu prawa jazdy określonej kategorii) przez organ administracji - działający w tym przypadku nie w ramach swoich pierwotnych kompetencji, a jako organ swoiście wykonawczy w stosunku do m.in. orzeczeń sądu powszechnego (karnego) - w szerszym zakresie, niż orzekł to sąd karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów mechanicznych, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, podważając pośrednio sądowy wymiar kary i środków karnych, jakich dokonuje sąd karny wydając orzeczenie w zindywidualizowanej sprawie konkretnego oskarżonego/obwinionego. Trybunał podkreślił, że norma prawna (wywodzona z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.) umożliwiająca odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania innymi pojazdami mechanicznymi, niż te, co do których orzeczono zakaz sądowy, sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości ponad granice wyznaczone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę podwójnego karania za ten sam czyn, za jaki uprzednio została danej osobie wymierzona kara i środki karne przez sąd powszechny. Ponowne ukaranie za ten sam czyn, w tym kształcie prawnym jak obecnie obowiązujący, stanowi więc w istocie naruszenie zasady ne bis in idem oraz kompetencji sądów powszechnych (karnych) do rozstrzygania o sytuacji prawnokarnej sprawców przestępstw/wykroczeń w ruchu drogowym. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że zakaz prowadzenia pojazdu pełni funkcje prewencyjną i represyjną, w ramach której chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie jednak orzeczony środek karny - zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych - nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. Tymczasem ustawodawca – przyjmując zakwestionowane przez TK przepisy - rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D, na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do automatycznego zaostrzenia, wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, bez właściwej prawu karnemu gwarancji uwzględnienia wszelkich prawnokarnych aspektów czynu zabronionego, który legł u podstaw orzeczenia karnego. Zakwestionowane konstytucyjnie przepisy prowadzą więc do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego, wymierzającego sprawcy przestępstwa lub wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, przy uwzględnieniu jego indywidualnej sytuacji, sprawca ten z mocy powołanych przepisów ustawy pozbawiony zostaje także możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami (w zasadzie wszystkimi pozostałymi). Dzieje się tak przy wyraźnym rozstrzygnięciu sądu powszechnego, który, orzekając w danej sprawie karnej i kierując się jej indywidualnymi okolicznościami (oceną sprawcy), decyduje mimo wszystko o nałożeniu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych tylko określonej kategorii, a nie np. wszystkich. Ważne jest także to, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku, jego skutkiem jest wyłącznie wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji, organ administracji nie może pozbawiać osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec niej środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. W orzeczeniu tym wskazano, że brak możliwości zwrotu prawa jazdy w zakresie uprawnień, w stosunku do których sąd karny nie orzekł o zakazie, bezpodstawnie zaostrza dolegliwość, co nakazuje uznać takie rozwiązanie prawne za sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaś prawo do sprawiedliwego, kompleksowego i prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny (karny) czyni iluzorycznym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w składzie orzekającym nie aprobuje argumentacji organu odwoławczego, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do możliwego i obligatoryjnego na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z 50 ust. 3 u.k.p automatycznego rozszerzenia zakresu środka karnego orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 3 października 2024 r. sygn. akt [...], a tym samym automatycznego pozbawienia Skarżącego możliwości odzyskania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych innych kategorii, aniżeli wynikające z orzeczenia sądu karnego. Zgodnie z wnioskami płynącymi z wyżej wymienionego orzeczenia Trybunału, zasada ne bis in idem, a także rozdział kompetencji sądów powszechnych oraz organów administracji sprzeciwia się – obecnej niegdyś praktyce – "uzupełniania" wyroków karnych na mocy orzeczeń organów administracyjnych. Mimo zatem, iż w ujęciu społecznym wydawać by się mogło, że naruszenie przepisów o ruchu drogowym, skutkujące orzeczeniem zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, rzutować powinno również na możliwość prowadzenia pojazdów innej kategorii, to jednak - biorąc pod uwagę argumenty dotyczące ochrony wartości konstytucyjnych, zawarte w wyżej wymienionym wyroku Trybunału Konstytucyjnego - uznać należy, że do wymierzania kar i orzekania o zakresie środków karnych powołane są wyłącznie sądy karne, a ich ustaleń, zawartych w prawomocnych wyrokach, nie mogą modyfikować (tutaj: rozszerzać) organy administracji publicznej. Odpowiadając na argumenty organu zawarte w zaskarżonej decyzji, co do tego, że czym innym jest możliwość samego odzyskania dokumentu, a czym innym kwestia odzyskania uprawnienia do prowadzenia pojazdów, podkreślić należy, że w treści cytowanego wyroku, TK odniósł się funkcjonalnie do kwestii możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami, aniżeli objęte sądowym zakazem. Dostrzegając zatem niewłaściwość rozszerzania zakresu prawomocnego wyroku karnego na możliwość odzyskania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami innych kategorii – nie można nie dostrzec, że analogiczny problem istnieje w obszarze uregulowań dotyczących możliwości przystąpienia do egzaminu sprawdzającego, warunkującego możliwość odzyskania dokumentu, a tym samym warunkującego możliwość kierowania pojazdami innych kategorii, aniżeli objęte wyrokiem karnym. Skutki obu uregulowań prowadzą do tego samego celu, przy użyciu tego samego środka tj. rozszerzenia zakresu prawomocnego wyroku karnego – nie mogą być zatem oceniane odmiennie. Tym samym, Sąd w składzie orzekającym nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o wyważenie naprowadzonych wyżej wartości konstytucyjnych, uznając że uzasadnienie wyroku w sprawie SK 23/21 daje wystarczające przesłanki do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyżej wymienione wskazówki, orzekając o obowiązku Skarżącego, bez rozszerzania zakresu wydanego wobec niego wyroku karnego. Mając powyższe na uwadze, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują wpis, opłatę z pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023 poz. 1964).