II SA/Rz 1226/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.573.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr ŚR.EB-5211-24/22.

Przedmiotem skargi G.W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.573.2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr ŚR.EB-5211-24/22 odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy; Wnioskiem z dnia 14 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, M.W. Wymienioną decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615; dalej: "u.ś.r.") odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że M.W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w którym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2012 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Jak wyjaśnił organ, pomimo wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny oceny, że zróżnicowanie ustawowe grupy osób dorosłych sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od tego w jakim wieku powstała u podopiecznego niepełnosprawność nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal obowiązuje, w związku z czym organ nie może orzec z pominięciem tego przepisu. Kolejno Prezydent zwrócił uwagę, że w chwili ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie pozostawał w stosunku zatrudnienia. Na wezwanie organu skarżący oświadczył, że dotychczas pracował dorywczo poza granicami państwa i nie posiada w tym zakresie żadnego dokumentu. Organ zaznaczył, że rezygnacja z zatrudnienia jest pisemnym lub ustnym oświadczeniem dla pracodawcy, że pracownik zamierza zrezygnować z pracy lub przerwać wykonywanie innej pracy zarobkowej. Jak podał, ponieważ skarżący nie pozostawał w stosunku zatrudnienia nie mogła nastąpić rezygnacja z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. W związku z powyższym nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem zatrudnienia a faktem sprawowania opieki. Ponadto w toku postępowania ustalono, że M.W. ma czworo dzieci, tj. T.W., który jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, A.K., która jest rencistką, A.G., która pozostaje czynna zawodowo oraz skarżącego, ubiegającego się o przedmiotowe świadczenie. W ocenie organu I instancji, fakt, że pozostałe dzieci M.W. zamieszkują poza miejscem zamieszkania matki, bądź pobierają emeryturę, nie wyklucza możliwości wykonywania przez nich swojego obowiązku alimentacyjnego bez pomocy państwa. Prezydent stwierdził, że ponieważ dwoje dzieci M.W. pozostaje na własnym utrzymaniu, w związku z tym mogą partycypować w kosztach finansowych na rzecz innych osób, które będą świadczyć opiekę nad mamą, aby skarżący mógł podjąć zatrudnienie nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto z akt sprawy wynika, że brat skarżącego – T.W., sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem J.W., który zamieszkuje wraz z małżonką M.W., a zatem T.W. przebywa w miejscu zamieszkania swoich rodziców. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący wniósł od niej odwołanie, podnosząc, że mama wymaga stałej i ciągłej opieki, której nie będzie mógł jej zapewnić, jeśli nie zrezygnuje z zatrudnienia. Wskazał, że ze względu na podeszły wiek oraz stan zdrowia psychosomatycznego, który z roku na rok systematycznie się pogarsza, mama wymaga coraz większej uwagi i opieki, a codzienne funkcjonowanie bez pomocy osób trzecich jest dla niej niemożliwe. Skarżący oświadczył, że sprawuje osobistą i stałą opiekę nad mamą. Zaznaczył, że opieki tej nie może sprawować ani jego ojciec, który również jest osobą schorowaną i niezdolną do samodzielnej egzystencji, ani jego rodzeństwo. Nadmienił, że jego siostra A. także wymaga stałej opieki i aktualnie również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący podniósł, że sytuacja jego rodziny jest bardzo trudna i zarówno on, jak i rodzeństwo nie mają możliwości pokrycia kosztów związanych z zapewnieniem mamie całodobowej opieki przez osobę obcą. Ponadto zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzający częściową niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., kwestionując stanowisko organu w tym zakresie. W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w zakresie przesłanki dotyczącej momentu powstania niepełnosprawności podzielił stanowisko skarżącego co do skutków związanych z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wskazując, że wbrew stanowisku organu I instancji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która ww. wyrokiem została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dalej Kolegium wskazało, że ustalony w postępowaniu zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką oraz zakres wykonywanych czynności opiekuńczych nie jest na tyle absorbujący, aby wykluczał podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzin. Zakres tej opieki nie wykracza poza czynności wykonywane powszechnie przez dorosłe dzieci względem swoich rodziców potrzebujących wsparcia w różnych sytuacjach życiowych. SKO zwróciło uwagę, że co prawda M.W. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz porusza się samodzielnie, samodzielnie kąpie się, ubiera i dba o codzienną higienę. Wymaga opieki, lecz nie jest to opieka całodobowa i na tyle absorbująca, aby opiekun nie mógł w ogóle pracować zawodowo. Organ zaznaczył również, że niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia ich z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 17 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie zwrócił uwagę na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego i skutki z niego płynące. Kolejno zaznaczył, że nie posiada żadnych świadczeń, praw, zasiłków wyłączających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Następnie podniósł, że zrezygnował z dorywczej pracy zarobkowej za granicą i powrócił do kraju. Nie podjął pracy, gdyż miał świadomość, że jego pomoc matce jest niezbędna i bezsprzecznie kolidowała będzie z jakąkolwiek formą zatrudnienia. Jak podniósł, trudno wyobrazić sobie sytuację, w której matka, która z racji wieku (85 lat) i szeregu dolegliwości dostosowuje swoje potrzeby (rozumiane jako sytuacje chorobowe, nagłe) do godzin pracy syna. Zaznaczył, że pozostaje w ciągłej dyspozycji mamy i w sytuacjach wymagających natychmiastowej reakcji, bez jakiejkolwiek zwłoki świadczy jej pomoc, co nie mogłoby mieć miejsca, gdyby miał określone godziny czasu pracy. Nadto zwrócił uwagę na art. 17 ust. 6 u.ś.r., podnosząc wobec jego treści, że brak zatrudnienia w momencie składania wniosku o ustalenie świadczenia nie powinien stanowić przesłanki negatywnej. Skarżący zaznaczył, że opieki nad mamą nie mogą sprawować ani jej mąż J.W. ani córka A.K., ponieważ również są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, ani też pozostałe rodzeństwo, gdyż córka A.G. pozostaje czynna zawodowo i nie dysponuje czasem i możliwościami niezbędnymi do stałej i systematycznej opieki nad matką, natomiast syn T.W. sprawuje bezpośrednią opiekę nad ojcem J.W. i nie ma możliwości zajęcia się równocześnie obojgiem rodziców. Nadto w ocenie skarżącego, toczące się postępowanie jest prowadzone w sposób budzący wątpliwości pod względem równego traktowania, ponieważ brat skarżącego T.W. jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad ojcem, natomiast stan prawny nie uległ zmianie, aby różnicować sposób prowadzonych postępowań pod kątem alimentacji dzieci względem rodziców. Końcowo w odniesieniu do koniecznego względem mamy zakresu opieki, skarżący zaznaczył, że pracownik socjalny nie jest uprawniony do stawiania diagnozy, a w tym przypadku do podważania stanowiska lekarza orzecznika, który na podstawie dokumentacji medycznej i stanu zdrowia zaliczył mamę do znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie po części z powodów w niej podniesionych. Wątpliwości Sądu budzą podane przez SKO podstawy odmowy przyznania świadczenia. Materialnoprawną podstawę decyzji, które zostały wydane w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie nie jest sporne, że małżonek matki skarżącego także legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojcem opiekuje się brat skarżącego i ma on przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu. Na wstępie zaznaczyć należy, że prawidłowe jest stanowisko SKO w zakresie zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jest to kwestia już utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i organów II instancji, więc nie wymaga bliższego uzasadnienia. W każdym razie Sąd je w pełni akceptuje i podziela. Wątpliwe według Sądu jest natomiast stanowisko odsyłające osobę opiekującą się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym do ogólnych zasad alimentacji i ocena możliwości pokrycia kosztów takiej opieki także przez inne osoby zobowiązane do alimentacji. Przepisy u.ś.r. nie uzależniają bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego stwierdzenia niemożliwości pokrycia tych kosztów czy wykonywania innych form alimentacji przez takie osoby. Poza tym organ w ramach tego postępowania nie ma uprawnień do ustalania możliwości alimentacyjnych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wątpliwa, zdaniem Sądu jest także ocena samodzielności matki skarżącego. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że brat skarżącego, który opiekuje się już ojcem i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne i który wcześniej zajmował się także matką, wyraźnie oświadczył, że nie jest już w stanie opiekować się obydwojgiem rodziców. Zauważyć należy, że tu także przepisy u.ś.r. nie formułują ustawowych przeszkód. Jedynie w przypadku, gdy ta sama osoba pobiera już świadczenie z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, nie może pobierać kolejnych świadczeń, nawet gdy faktycznie opiekuje się także inną taką niepełnosprawną osobą (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Co do zasady ustawa nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia innej osobie z tytułu sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Organy także zupełnie pominęły te informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym, które przeczą samodzielności matki skarżącego. Ich ustalenia podważają natomiast ewidentne zapisy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego przed 10 laty, w którym już wówczas stwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd nie przeczy, że możliwe są sytuacje, w których takie zapisy nie musza przesądzać o zakresie koniecznej ze strony innych osób pomocy, której wymaga osoba niepełnosprawna. Jednakże w kontrolowanej sprawie tych czynności, które jest w stanie samodzielnie wykonać M.W. jest bardzo niewiele. Opis jej stanu zdrowia zawarty w wywiadzie środowiskowym wskazuje raczej na to, że zakres koniecznej pomocy osoby trzeciej przy funkcjonowaniu na co dzień jest znaczny. Co prawda matka skarżącego jeszcze jest w stanie samodzielnie skorzystać z kąpieli, toalety i samodzielnie się ubiera, ale już wymaga pomocy przy przygotowaniu posiłków, sprzątaniu, zakupach, przy wizytach u lekarzy, wykupie leków, przy wyjazdach na rehabilitację. Jeśli w wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że M.W. ma m.in. "problemy z nogami i chodzeniem", więc łatwo sobie wyobrazić, jak wygląda jej "samodzielne poruszanie się po mieszkaniu". Pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad środowiskowy wyraźnie potwierdził w jego treści (cz. III), że wymaga ona niezbędnej, stałej i bezpośredniej opieki syna G., który zamieszkuje z rodzicami i pomaga im codziennie we wszystkich czynnościach, z którymi rodzice nie dają sobie rady. W realiach systemu ochrony zdrowia trudno sobie też wyobrazić kto miałby matkę dowozić na rehabilitację w sytuacji, gdy w domu jest druga osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagająca stałej opieki. Konieczna jest więc dokładniejsza ocena, jak funkcjonuje na co dzień matka skarżącego i jak by funkcjonowała gdyby nie opieka z jego strony, tym bardziej, że w wywiadzie środowiskowym również pracownik socjalny stwierdził (w IV części formularza), że "w związku z opisanymi powyżej chorobami i dolegliwościami Pani M. wymaga wsparcia i pomocy w codziennej egzystencji, którą zapewnia jej syn G. (...) sprawując stałą i bezpośrednią opiekę nad matką. Pani M. podczas wywiadu potwierdza fakt sprawowania opieki przez syna G. i była z tego powodu bardzo zadowolona, gdyż gdyby nie opieka syna nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować i egzystować". Wobec takich stwierdzeń i obserwacji trudno uznać za prawidłowe i poparte zebranym materiałem dowodowym stanowisko organów co do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki. Odnośnie kolejnej przesłanki, której skarżący według organów miał nie spełnić Sąd zauważa, że skarżący wskazywał, że zrezygnował z dorywczej pracy, którą wykonywał za granicą. Jak podał, wrócił do Polski z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. W świetle oświadczenia brata skarżącego, że nie jest on już w stanie opiekować się obojgiem rodziców, w świetle stwierdzeń pracownika socjalnego w protokole wywiadu środowiskowego, zapisanych jego osobistych obserwacji i oświadczeń samej matki, trudno skutecznie zakwestionować przyczyny niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie tylko rezygnacja z zatrudnienia ale i niepodejmowanie tego zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bez znaczenia w tej sytuacji są wywody dotyczące tego czym jest rezygnacja z zatrudnienia. O tym, że gdyby nie opieka nad matką, skarżący mógłby takie zatrudnienie podjąć, świadczyć może choćby dokonana przez niego rejestracja w urzędzie pracy, co zgłaszał w toku postępowania. Przy czym w świetle art. 17 ust. 6 u.ś.r. taki fakt nie jest przeszkodą dla przyjęcia, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnowała z zatrudnienia bądź go nie podejmuje. Mając na uwadze powyższe organy powinny ponownie dokonać analizy i oceny zebranych w sprawie dowodów pod kątem spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r., w oparciu o powyższe dokonać rzetelnych ustaleń i stosownie do nich wydać odpowiednie do tych ustaleń rozstrzygnięcie. Stwierdzone naruszenia dotyczą przepisów postępowania takich jak: art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dodatkowo – odmowa przyznania świadczenia m.in. w oparciu o przesłanki, których nie przewidział ustawodawca uzasadnia także stwierdzenie naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).