II SA/Rz 1226/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. C. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi J.C. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Na podstawie akt administracyjnych ustalono, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] nr [...] Starosta [....] orzekł o uznaniu J.C. za osobę bezrobotną od dnia [...] sierpnia 2013 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] przyznał J.C. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 823, 60 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz 646,70 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku, stanowiącej 100% zasiłku, od dnia [...] listopada 2013 r. na okres 6 miesięcy. Zasiłek został wypłacony za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] lutego 2014 r. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez J.C. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2014 r. z powodu podjęcia pracy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania J.C. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta [....] orzekł o obowiązku zwrotu przez J.C. nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych pobranego w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] lutego 2014 r. w kwocie brutto 2443,50 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Od wskazanej decyzji Starosty J.C. złożyła odwołanie wskazując, że zgodnie z art. 409 Kodeksu cywilnego nie jest zobowiązana do zwrotu świadczenia obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, iż nie jest już wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub zużywając ją powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu. Wydatkując na bieżąco kwoty zasiłku, wykorzystała je na zaspokojenie zwykłych potrzeb życia codziennego. Obecnie nie dysponuje już tymi środkami pieniężnymi, tym bardziej, że minął tak długi okres pomiędzy ich wypłatą a żądaniem ich zwrotu. Skoro uzyskała świadczenie w drodze decyzji administracyjnej, która została wydana przez uprawniony przepisami prawa organ, nie mogła liczyć się z możliwością powstania obowiązku jego zwrotu. Nie należało oczekiwać od niej, iż sama dopatrzy się ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, którą przyznano jej zasiłek. Działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 645, ze zm., dalej "u.p.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji. Wyjaśnił, że w myśl art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Ustanie prawa ma miejsce zarówno w przypadku, gdy bezrobotny nie nabył tego prawa, jak i w sytuacji, gdy prawo to utracił. Z treści formularza złożonego przez J.C. wniosku o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu PE i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz w rozporządzeniu PE i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 wynika, że została pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia pieniężnego. Warunkiem przyznania w Polsce prawa do zasiłku dla bezrobotnych w związku z pracą w Wielkiej Brytanii jest zamieszkiwanie przez daną osobę, w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i pozostawanie w dyspozycji urzędu pracy państwa zamieszkania. W złożonym oświadczeniu J.C. przekazała informacje świadczące o tym, iż pracę w Wielkiej Brytanii wykonywała stale (dwie umowy o pracę zawarte na czas nieokreślony, trwające przez okresy prawie pięciu lat oraz ponad trzech lat). Jest mężatką i w Wielkiej Brytanii przebywała wraz z małżonkiem i synem. Poza granicami kraju przebywała nieprzerwanie przez ponad osiem lat, przyjeżdżając do Polski jedynie w okresach wakacyjnych i świątecznych. Nie przekazywała przy tym środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Mimo informacji o posiadaniu w Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania Marszałek Województwa [...] orzekł w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu J.C. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czym rażąco naruszył przepisy prawne. Tę wadę kwalifikowaną decyzji stwierdził Minister Pracy i Polityki Społecznej w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Podkreślenia wymaga, że organ rażąco naruszył prawo, bowiem J.C. jednoznacznie wypowiedziała się odnośnie swojego miejsca zamieszkania w trakcie wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii i była pouczona o okoliczności powodującej ustanie prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że bezpodstawne wzbogacenie, jest instytucją prawa cywilnego i nie znajduje zastosowania na gruncie prawa administracyjnego. Ponadto przepisy u.p.z. w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, co oznacza, że w orzekaniu o obowiązku zwrotu wspomnianego świadczenia ustawodawca nie pozostawił organom zatrudnienia żadnej uznaniowości. Stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku oznacza, że bezrobotny nie nabył do niego prawa, a wypłacony zasiłek podlega zwrotowi przez bezrobotnego. Nie ma bowiem możliwości, aby osoba zachowała prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli odpadła podstawa prawna, na mocy której podlega zwrotowi. Przedstawiony stan faktyczny prowadzi do wniosku, iż otrzymany przez J.C. zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu przywołanego wyżej art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z., a w konsekwencji podlega zwrotowi, zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.C. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust. 1 u.p.z. oraz art. 409 kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż skarżąca jest zobowiązana do zwrotu świadczenia, mimo iż zużyła je w taki sposób, że nie jest już wzbogacona a zużywając świadczenie nie mogła liczyć się z obowiązkiem zwrotu. J.C. wnioskując o przyznanie jej świadczenia złożyła wszelkie wymagane wyjaśnienia oraz dokumenty. Fakt, iż odwołująca się została pouczona o warunkach jakie należy spełnić by otrzymać zasiłek, nie może stanowić uzasadnienia dla przerzucenia na nią odpowiedzialności za błędną, sprzeczną ze stanem prawnym, decyzję Marszałka Województwa [...] i domagania się od niej zwrotu świadczenia. Artykuły 405 - 411 kodeksu cywilnego, które są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi i mają zastosowanie także w przedmiotowej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że akt administracyjny może być podstawą prawną wzbogacenia. Odpadnięcie na skutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego stanowiącego prawną podstawę rozstrzygnięcia otwiera drogę do dochodzenia roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia. Jednakowoż domniemanie obowiązywania decyzji administracyjnej chroni wzbogaconego przed zarzutem konieczności liczenia się z możliwością uchylenia decyzji w każdym czasie tym bardziej jeśli, tak jak w sytuacji skarżącej kwoty zasiłku zostały wykorzystane na zaspokojenie zwykłych potrzeb życia codziennego, wyzbyła się zatem korzyści w sposób trwały bez uzyskania jakiegokolwiek ekwiwalentu. Odwołała się do wyrażonej w art 2 Konstytucji, zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwanej także zasadą lojalności państwa względem obywateli. Nie można wymagać od osoby, która otrzymała świadczenie w wykonaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, aby liczyła się z obowiązkiem zwrotu uzyskanej korzyści dopóty, dopóki nie otrzyma oficjalnej wiadomości, że ważność decyzji jest podważana we właściwym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a orzeka w granicach sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca w dniu 25 września 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z dołączonego wniosku wynika, iż w okresie od 9 stycznia 2005 r. do 21 sierpnia 2013 r. pracowała w Anglii. Organ prowadząc postępowanie zwrócił się do skarżącej o nadesłanie wyjaśnień odnośnie centrum jej interesów życiowych podczas wykonywania pracy w Anglii celem uznania jej za pracownika powracającego w rozumieniu art. 65 ust. 5 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 883/2004. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa przyznał J.C. zasiłek dla bezrobotnych na okres 6 miesięcy począwszy od dnia 27 listopada 2013 r. Decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. stwierdzono nieważność tej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych skarżącej. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury oraz piśmiennictwa nie ma podstawy prawnej do odrębnego orzekania przez organy administracji o tym, że zasiłek dla bezrobotnych został pobrany nienależnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że jej się ono nie należy, co wiąże się z prawidłowym pouczeniem o przesłankach nabycia lub utraty prawa do świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1034/08). Za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Dotyczy to również świadczenia, które zostało zasadnie przyznane, lecz było wypłacone pomimo ustania prawa do niego. Jak to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1010/13 "o świadczeniu nienależnym można mówić wówczas, gdy strona w momencie zgłaszania się do urzędu pracy w celu uzyskania statusu bezrobotnego i przysługujących mu w związku z tym świadczeń, będąc świadoma - w wyniku udzielonego jej pouczenia – okoliczności powodujących uznanie jej za osobę bezrobotną, okoliczności te zataja lub oświadcza nieprawdę". Pouczenie winno być udzielone w sposób zrozumiały i niebudzący wątpliwości. "Nie może być uznane za prawidłowe pouczenie polegające na przytoczeniu przepisów prawa" – Z. Góral, Ustawa o promocji zatrudnienia – Komentarz. Za nienależne – wg komentatora – należy uznać również świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, lub sfałszowanych dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że się ono nie należy, co ma związek z prawidłowym pouczeniem o przesłankach nabycia lub utraty prawa do świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1034/08). Kolejnym elementem przyjęcia, iż świadczenie jest nienależne jest świadome wprowadzenie w błąd organu, o jakim mowa w art. 76 ust. 2 ustawy, nie można go ograniczyć jedynie do tzw. zamiaru bezpośredniego. Obowiązek organu dotyczący pouczenia wnioskodawców o okolicznościach mających znaczenie dla przyznania świadczenia, skutkuje powstaniem po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia obowiązku przewidywania skutków wprowadzenia w błąd organu co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Op 368/10, wyrok z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1034/08). Z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że prawidłowa wykładnia art. 76 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy nakazuje przyjąć, że odnosi się ono do świadczenia, które jest bezrobotnemu wypłacane pomimo ustania prawa do jego pobierania. Oznacza to, że zasiłek dla bezrobotnych został przyznany zasadnie lecz w trakcie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2317/11). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji poza przytoczeniem treści art. 76 ustawy nie zawiera w ogóle uzasadnienia i poczynienia chociażby próby odniesienia się do przesłanek przewidzianych przepisami prawa w przedmiocie uznania, iż świadczenie jest nienależne. Organ wywodzi, iż stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą rozstrzygniecie organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wiele miejsca poświęcono pouczeniu o warunkach składania wniosku o przyznanie świadczenia w oparciu o system koordynacji przywołując unormowania unijne. Natomiast podstawą uznania, iż świadczenie jest nienależne jest art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i prawidłowe rozstrzygnięcie winno zawierać uzasadnienie wskazujące, iż spełnione zostały przesłanki z cytowanego przepisu. Nie budzi wątpliwości, że również uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie spełnia wymogów, aby poddać je kontroli Sądu. Również dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie pozwalają uznać, że taka okoliczność jak wadliwość rozstrzygnięcia organu w przypadku posiadania prawidłowych i zgodnych z prawdą dokumentów może stanowić przesłankę, iż "strona została prawidłowo pouczona". Tą okoliczność podnosi również skarżąca, że ona nie może ponosić konsekwencji błędnych rozstrzygnięć organów. Poza tym świadczenie zostało już wiele miesięcy wcześniej wypłacone a stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie nie jest okolicznością, o której mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.