II SA/Rz 1224/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. spółki jawnej z siedzibą w [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr SKO.415/322/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 21 lutego 2020 r. Spółka A. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego z częścią hotelowo – konferencyjną, handlowo – usługową, apartamentowo – mieszkalną, usługowo – biurowo – handlową oraz gastronomiczną i rekreacyjną (SPA), a także parkingiem wielopoziomowym i przykryciem rzeki [...] na działce nr [...], [...] i [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, do – jak podał w rozstrzygnięciu – "czasu uchwalenia planu". Organ I instancji wskazał, że Gmina Miasto posiada Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalone uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000 nr [...] wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Objęte wnioskiem działki, zgodnie z ustaleniami ww. Studium, położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona / uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe - tj. obszary, na których przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Zdaniem Prezydenta, powyższy zapis spełnia przesłanki do uznania terenu za obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". W tej sytuacji zastosowanie ma art. 62 ust. 2 u.p.z.p., obligujący organ do zawieszenia postępowania, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła Spółka, zarzucając naruszenie 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w związku z art. 62 ust. 2 i art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego funkcji obszaru przestrzeni publicznej, w sytuacji w której określenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów "zieleń urządzona / uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe" nie oznacza, że obszary te objęte są obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek tego rodzaju każdorazowo musi wynikać z przepisu szczególnego (odrębnego), natomiast teren objęty wnioskiem skarżącej nie jest wskazany w Studium jako przestrzeń publiczna. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji planowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W takim przypadku postępowanie zawiesza się aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwieństwie do uregulowania zawartego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest to więc zawieszenie postępowania administracyjnego następujące obligatoryjnie i w zasadzie bezterminowo. Co istotne, u.p.z.p. nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Jednakże zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Zdaniem Kolegium, w świetle wskazanego unormowania nie ulega więc wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem wyłącznie z przepisów odrębnych, lecz w tym przypadku z przepisów u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia winno być unormowanie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., przy uwzględnieniu treści przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000, wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały tejże Rady z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, które tereny zostały uznane przez wskazany organ uchwałodawczy za obszar przestrzeni publicznej. Nie budzi więc wątpliwości, że zaistniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tym terenie, w oparciu o art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 123 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 i art. 10 ust. 2 i 8 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastopowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec przewidzianej w Studium funkcji oznaczonej jako "obszar zieleni urządzonej, uzupełniająco parkingi, ciąg pieszo – rowerowy, parki dzielnicowe" bez oznaczenia, że obszary te objęte są obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub że są to obszary przestrzeni publicznej; 2. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z ww. regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy objęcie wnioskiem działek, które zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona / uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe - tj. na obszarach, na których przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, stanowi przesłankę do uznania terenu za obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w konsekwencji obliguje organ do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wymaga podkreślenia, że stan faktyczny sprawy, a w szczególności objęcie działek wnioskodawcy ustaleniami Studium, nie budzi wątpliwości i może stanowić podstawę do poddania kontroli Sądu zaskarżanego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zdaniem składu orzekającego na postawione wyżej pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle powyższego, aby można było mówić o obowiązku gminy w zakresie sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uznanego za obszar przestrzeni publicznej, obszar taki musi zostać określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W definicji legalnej obszaru przestrzeni publicznej wskazuje się, że chodzi o obszar w znaczeniu terytorialnym, społecznym i gospodarczym, mający szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Już z definicji tego obszaru, nadającej mu szczególną rangę, wynika, że w ramach prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej powinna ona, obserwując wystąpienie na terenie gminy takiego obszaru, zamieścić odpowiednie wskazania w tym zakresie w studium, przede wszystkim w tym celu, aby narzucić powstającym planom zagospodarowania przestrzennego (ich zmianom) zamieszczenie w tym względzie odpowiednich unormowań (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2019; wyrok WSA w Białymstoku z 10.09.2019 r. II SAB/Bk 12/19, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. W niniejszej sprawie obszar objęty wnioskiem skarżącej – działki nr [...], [...] i [...] w [...], jest objęty ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000 nr [...] wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Zgodnie z ustaleniami ww. Studium, działki skarżącej położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona / uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo rowerowe, parki dzielnicowe. Słusznie przyjęty zatem organy administracji obydwu instancji, że na wskazanym obszarze przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych. Ponadto rację ma Kolegium, że u.p.z.p. nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Mając zaś na uwadze art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ulega wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Zasadnie wskazał zatem organ odwoławczy, że obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem wyłącznie z przepisów odrębnych, lecz w tym przypadku z przepisów u.p.z.p. Powyższa konstatacja oraz treść art. 62 ust. 2 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zawieszenie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej i prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy następuje zatem wówczas, gdy inwestycja dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego na podstawie przepisów odrębnych od u.p.z.p., jak również gdy inwestycja ta dotyczy obszarów przestrzeni publicznej. Wobec powyższego, aby można było mówić o obowiązku gminy w zakresie sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uznanego za obszar przestrzeni publicznej, obszar taki musi zostać określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymaga podkreślenia, że jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są bowiem obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne (art. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy, mogłyby uniemożliwić, tak przewidywane w studium ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej to racjonalnym jest wstrzymanie się z ich wydaniem do czasu uchwalenia planu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. II OSK 667/18, wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 74/19, wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2019 r. II SAB/Bk 12/19, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi wymaga dodatkowego podkreślenia, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego, gdyż przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stawia na równi obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia takiego planu dla obszarów przestrzeni publicznej. Ponadto stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiążą gminę sporządzającą plan miejscowy. Studium zatem nie wiążąc inwestora, wiąże gminę, mimo braku przymiotu aktu prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.