II SA/Rz 1199/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] maja 2018 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę przewoźnika – E. W., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "A" E. W., (dalej: "skarżącej") celem ustalenia, czy skarżąca realizuje kursy zgodnie z obowiązkowym rozkładem jazdy do zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w ramach linii regularnej [...] – [...] – [...] – [...]. Kontrolę przeprowadzono na przystanku początkowym "[...]" i w jej wyniku utwierdzono, że skarżąca nie zrealizowała kursów ze [...] do [...] z godzin 9:05 i 10:10. Wyniki kontroli zostały przedstawione w "Sprawozdaniu z kontroli (kontrola pozaplanowa)" z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]). Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 18b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d." w zw. z L.p. 2.2.3 załącznika nr 3 tej ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 6 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Organ I instancji podał, uwzględniając przedstawione przez skarżącą kopie sprzedanych w dniu kontroli biletów, na których widnieją nazwy przystanków inne niż w obowiązującym rozkładzie jazdy do zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uznał, że w dniu [...] maja 2018 r. skarżąca zmieliła ustaloną trasę przejazdu i wyznaczonych przestanków. Skoro kontrolowane kurs zostały ustalone w sposób wskazany przez skarżącą i zatwierdzony później przez organ udzielający zezwolenia, to z chwilą otrzymania zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy strona nie ma już swobody decyzji o trasie przejazdu, dni realizacji kursów lub godzin odjazdów z przystanków. Wobec powyższego, obowiązkiem organu było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za każdy kurs. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że organ uprzednio prowadził dwa odrębne postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za każdy kurs, natomiast obecnie połączył je w jedno postępowania i wymierzył skarżącej karę pieniężną za obydwa kursy jedną decyzją administracyjną. Ponadto skarżąca zakwestionowała stanowisko organu I instancji odnośnie zmiany ustalonej trasy przejazdu i przystanków argumentując, że w dniu kontroli kursy nr 84 i 85 odbyły się z przystanku "[...]" o godzinach 9:05 i 10:10, dowodem czego ma być wykaz sprzedanych biletów. Podstawą nałożenia kary pieniężnej nie powinno być zaś "domniemanie zmiany trasy przejazdu i ominięcie początkowego przystanku" przez stronę, ale wykazanie tego faktu w sposób bezsporny i jednoznaczny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podniosło, że opisane wyżej naruszenie zostało udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości. Zasadniczym dowodem w sprawie jest bowiem protokół z czynności kontrolnych i jego treść, natomiast powołanie się na istnienie innych przystanków – w ocenie organu odwoławczego – nie zyskuje na wiarygodności z uwagi na przywołanie takiego zdarzenie dopiero po zmianie charakteru naruszenia zasady wykonywania przewozu przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego brak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wymierzenie kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest bowiem uzależnione od winy podmiotu wykonującego przewóz drogowy, lecz z samym naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie przewidzianego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. terminu dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia. Skoro w dniu 1 czerwca 2018 r. organ przedstawił skarżącej informację o stwierdzonym naruszeniu, to mając na uwadze przepisy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), od dnia 12 sierpnia 2020 r. wystąpiła ujemna przesłanka do kontynuowania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, dokonanie arbitralnej i dowolnej oceny zgromadzonych dowodu oraz wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu skarżąca podniosła, że sporne kursy zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, a sam organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości zaistniałego naruszenia. Błędnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że "sprawozdanie z kontroli" korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowe, tak jak protokół kontroli. Ponadto wskazane "sprawozdanie", zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zss⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, za wyjątkiem braku możliwości ustnego przedstawienia przez stronę swojego stanowiska i samego udziału stron w takim posiedzeniu, nie wpływa w jakikolwiek sposób na zakres i tryb kontroli przeprowadzonej przez skład orzekający. Na wstępie wymaga wskazania, że w realiach opisywanej sprawy brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Stosownie do wskazanej regulacji, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Stwierdzone i objęte zaskarżoną decyzją nieprawidłowości zostały ujawnione w dniu kontroli, tj. 11 maja 2018 r. W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak szczególna sytuacja spowodowana wprowadzeniem w Polsce od dnia 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm.) i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został wprowadzony do ustawy w dniu 31 marca 2020 r., niemniej skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, uznać należy, że jego skutki obejmują również terminy, których bieg obejmuje okres od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. Przepis art. 15zzr został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Ponadto stosownie do art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z dnia 16 maja 2020 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Oznacza to, że w opisywanej sprawie dwuletni termin przewidziany na wydanie decyzji upłynął z dniem 3 sierpnia 2020 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana przed jego upływem – w dniu 4 lipca 2020 r. W sytuacji wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji, istotne jest bowiem dotrzymanie terminu przez organ I instancji. Odnosząc się zaś do wyrażonego przez organy obydwu instancji stwierdzonego naruszenia art. 18b ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d., w zw. z L.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia. Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d., przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.t.d., w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości i nie jest kwestionowane, że w dniu kontroli skarżąca legitymowała się zezwoleniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] – [...] – [...] – [...]. W nadesłanych aktach sprawy znajduje się kopia udzielonego zezwolenia wraz rozkładem jazdy oraz wykazem przystanków. Wynika z niego, że przystankiem początkowym w [...] jest przestanek "[...]". Zmiana trasy przejazdu linii regularnej w dniu 11 maja 2018 r. została udokumentowana w protokole kontroli drogowej nr [...]. Analiza nadesłanych akt administracyjnych prowadzi do stwierdzenia, że protokół z czynności kontrolnych z dnia 11 maja 2018 r. spełnia wszystkie wymogi stawiane art. 68 § 1 K.p.a., w kontekście wykazania okoliczności relewantnych dla nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. zmianę trasy przejazdu niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do wydanego zezwolenia. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika bowiem, że w dniu 11 maja 2018 r. skarżąca nie rozpoczęła kursów z godzin 9:05 i 10:10 z przystanku [...],[...], niemniej kursy te – przy zmienionym przystanku początkowym – wykonała. Prawidłowo zatem organy obydwu instancji zakwalifikowały stwierdzone uchybienie jako zmianę ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków, a nie jak przyjął w poprzednio wydanej decyzji – brak realizacji kursów. Sąd nie znalazł przy tym podstaw, aby podzielić stanowisko skarżącej odnośni braku mocy dowodowej sporządzonego "sprawozdania z czynności kontrolnych". Trudno uzyskać oświadczenie kierowcy wpisane do protokołu kontroli, względnie jego podpis w sytuacji, gdy kontrola miała charakter obserwacji przystanku, na którym nie pojawił się pojazd skarżącej, wykonujący przewozy regularne. Również argumentacja skarżącej związana z przedstawionym wykazem biletów sprzedanych w dniu 11 maja 2018 r. nie mogła odnieść zamierzonego rezultatu, gdyż nazwy przystanków na wykazie skarżącej nie korelują z nazwami przystanków w zatwierdzonym zezwoleniem rozkładzie jazdy. W konsekwencji organy prawidłowo wskazały, że kara pieniężna została nałożona na Spółkę w wysokości 3 000 zł za każdy zmieniony kurs, przy czym dokonano tego w drodze jednej decyzji administracyjnej. Sąd nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, aby wyrażone stanowisko uznać za nieprawidłowe. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wobec zmiany trasy przejazdu przez ten sam podmiot i w ramach tego samego zezwolenia dwóch kursów w ciągu jednego dnia, organ był władny do załatwienia sprawy prowadzonej we wskazanym przedmiocie w drodze jednej decyzji. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.