II SA/Rz 1183/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -sprzeciw oddala-

II SA/Rz 1183/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał [...] rozbiórkę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr 1416/4 w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania KF, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do pewnego rozpatrzenia organowi I instancji. Uwzględniając sprzeciw MS, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. II SA/Rz 491/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wydaną w sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. Sąd wskazał, że po doręczeniu decyzji organu I instancji, MS, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", złożył skuteczny wniosek o uzupełnienie decyzji co do prawa do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił uzupełnienia decyzji. Postanowienie to doręczono MS w dniu [...] marca 2018 r., zaś dzień wcześniej – [...] marca 2018 r. WINB wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu oznacza to, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. została wydana przed upływem terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania, co w konsekwencji obligowało Sąd do jej uchylenia. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał w tym wyroku, że organ I instancji prawidłowo ustalił w toku postępowania, iż Przedsiębiorstwo Usługowe "[...] " MS z dniem 5 czerwca 2014 r. zostało wykreślone z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Na podstawie korespondencji A. M sp. z o.o. sp. komandytowa z/s w [...] (dalej również : "A.") a ZS ustalono również, że Spółka ta przejęła wszelkie prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa Usługowego "[...] " MS. W ocenie Sądu oznacza to, że stroną postępowania jest A. sp. z o.o. sp. k. a nie MS. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań [...] ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, że do rozpatrzenia opisywanej sprawy winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Niemniej A. sp. z o.o. sp.k. – podmiot, który winien być adresatem decyzji, nie brał udziału w postępowaniu. WINB podniósł, że działając jako organ odwoławczy nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w zakresie podmiotów zobowiązanych. Zastąpienie w tym zakresie organu I instancji stanowiłoby bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności. To z kolei obligowało do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie złożonym od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. sp. z o.o. sp. k. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie skarżącej jako adresata decyzji, co nie znajduje pokrycia w faktach, gdyż odwołania zostały wniesione przez dwie osoby fizyczne, działające we własnym imieniu, zaś Spółka w opisywanej sprawie nie składała odwołania oraz nie była uczestnikiem postępowania; 2. art. 113 § 1 k.p.a. poprzez odmowę sprostowania oczywistego błędu co do wskazania adresata aktu, pomimo pisemnego wniosku skarżącej w tej sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 491/18 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. ze względów formalno-procesowych. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw A. sp. z o.o. sp. k. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - w art. 64a P.p.s.a., który stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli Sądu w przypadku rozpoznawania sprzeciwu określa art. 64e P.p.s.a., ograniczając ją wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). W niniejszej sprawie podstawą decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału podmiot, który powinien być adresatem decyzji, ponieważ jest inwestorem obiektu budowlanego – trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego , wymienionego w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w kategorii "budowli". Fakt przypisania A. sp. z o.o. sp. k. statusu strony w niniejszym postępowaniu nie budzi wątpliwości Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Spółka ta przejęła wszelkie prawa i obowiązki MS prowadzącego działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Usługowe "[...]", wynikające z umowy dzierżawy zawartej 17 sierpnia 2005 r. pomiędzy P.U. M a KF – władającą działką nr 1416/4, na której zostało wybudowane urządzenie reklamowe, będące przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Przede wszystkim zaś kwestia przysługiwania A. sp. z o.o. sp. k. legitymacji strony w niniejszym postępowaniu została przesądzona w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 maja 2018 r., II SA/Rz 491/18 , co zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiąże organy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Spółka ta nie brała udziału w postępowaniu jako jego strona, a w tej sytuacji rozstrzygnięcie organu II instancji o charakterze kasacyjnym jest prawidłowe. W świetle zaprezentowanych wyżej uwag Sądu dotyczących możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p..a. i zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, słuszne są wywody organu w zaskarżonej decyzji, że ewentualne zreformowanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego naruszałoby tę zasadę. Te wszystkie okoliczności wskazują, że wydanie decyzji kasacyjnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było w rozpoznawanej sprawie konieczne. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.