II SA/Rz 1181/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej - skargę oddala -

II SA/Rz 1181/20 UZASADNIENIE Pismem z [...] maja 2020 r. P.B. zgłosił do Starosty zamiar budowy obiektu nazwanego "budynkiem rekreacji indywidualnej" na działce nr 391 w miejscowości D., dołączając niezbędne dokumenty wraz z projektem i opisem robót. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Starosta działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej "P.b.") wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowych robót budowlanych. Organ wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. wyłącza od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące, parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie planowana do realizacji inwestycja nie spełnia podstawowego warunku określonego w powyższym przepisie, ponieważ obiekt nie jest budynkiem parterowym. Świadczy o tym przede wszystkim średnia wysokość projektowanego budynku (o łącznej wysokości obiektu 20.05m). Ponadto obiekt znacznie odbiega od budynków rekreacji ze względu na swoją wielkość, formę i funkcję. Analizując dołączone do wniosku opracowanie budowy budynku rekreacji indywidualnej Starosta stwierdził, że powstanie obiekt budowlany (tzw. wieża widokowa) nie będący budynkiem parterowym, który mieści się w kategorii V obiektów budowlanych. Budowa takiego obiektu będzie wiązała się z koniecznością uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od tej decyzji P.B zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. przez jego niezastosowanie i uznanie, iż zgłoszony zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej nie spełnia normatywnych przesłanek wyłączenia od uzyskania pozwolenia na budowę; a także naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 107, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – "k.p.a."). Orzeczenie wydane zostało w sposób naruszający zasady ogólne postępowania administracyjnego, w sposób nie budzący zaufania do organu, naruszający słuszny interes strony oraz rozstrzygając wątpliwości na niekorzyść strony wbrew utrwalonym praktykom rozstrzygania spraw. Odwołujący podkreślił "rekreacyjny" charakter inwestycji, a także fakt, że obiekt należy uznać za parterowy, bowiem składa się on z 1 kondygnacji, która stanowi pierwszą kondygnację naziemną. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. W motywach decyzji wskazał, że odwołanie mimo częściowej słuszności zarzutów nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiot rozpoznania stanowi zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. 391, położonej w miejscowości [...], gmina [....]. W obiekcie znajdować się będzie pomieszczenie rekreacyjne oraz schowek. Dostęp do pomieszczeń odbywać się będzie poprzez zewnętrzną klatkę schodową. Obiekt będzie posiadał funkcję wypoczynkową z naciskiem na obserwację przyrody. Charakterystyczne parametry techniczne planowanego do realizacji obiektu, to w szczególności maksymalna wysokość od poziomu terenu przed wejściem do kalenicy wynosząca 20,05 m oraz rzędna poziomu posadzki wynosząca +15,42 m. Ponadto planowana powierzchnia zabudowy wyniesie 16,07 m2 (pkt 4 i 5 części opisowej zawartej w materiałach do zgłoszenia). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2. Budowa takiego budynku wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Powołując się na art. 3 pkt 2 i pkt 7 P.b. oraz § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), a także wyjaśniając znaczenie pojęcia "wolno stojący" i "parterowy" Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem, który jest budynkiem, gdyż jest on trwale związany z gruntem oraz posiada fundament, ściany i dach. Jest budynkiem wolno stojącym, gdyż nie styka się z innym obiektem. Jego powierzchnia zabudowy jest niższa niż dopuszczalne 35 m2, oraz będzie on jedynym obiektem budowlanym na niezabudowanej do tej pory działce ewid. nr 391. Obiekt ten służył będzie okresowemu wypoczynkowi inwestora (głównie obserwacja przyrody). Wojewoda podkreślił, że istotę sporu w niniejszej sprawie budzi kwestia, czy budynek, którego całkowita wysokość wyniesie 20,05 m, a którego poziom posadzki planowany jest na wysokości 15,42 m od poziomu terenu, jest budynkiem parterowym. Jako zasadne organ uznał twierdzenia odwołującego, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na dopuszczalny poziom posadawiania budynków parterowych ani ich maksymalną wysokość (aktem takim mógłby być miejscowy plan zagospodarowania terenu, lecz na analizowanym terenie taki nie obowiązuje). Obiekt spełnia zatem wymagania art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. i wbrew przywołanemu przez Starostę art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w przypadku, gdy zgłoszenie obejmuje budowę budynku średniowysokiego, o konstrukcji jak wskazano w materiałach do zgłoszenia, zasadnym jest wniesienie sprzeciwu, ale z uwagi na uzasadnione zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. Planowany budynek będzie miał maksymalną wysokość do poziomu terenu przed wejściem wynoszącą 20,05 m. Zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia, mieści się w przedziale od 12 m do 25 m, zatem uznać go należy za średniowysoki. To zaś wpływa na konieczność przeanalizowania szeregu zagadnień, co nie jest możliwe w oparciu o dokumenty przedłożone wraz ze zgłoszeniem. Analiza taka może zostać dokonana w trakcie procedury udzielania pozwolenia na budowę, w ramach której niezbędne jest przedłożenie projektu budowlanego. Dla spornej inwestycji niezbędne jest m.in.: określenie warunków geotechnicznych posadowienia i kategorii geotechnicznej obiektu, wykonanie szczegółowych obliczeń statycznych, wykonanie szczegółowego projektu fundamentu, konstrukcji stalowej pod budynek, jak i samego budynku, wskazanie obszaru oddziaływania obiektu, uwzględnienie warunków dotyczących ochrony przeciwpożarowej, sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak zaznaczył Wojewoda w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. chodzi nie tylko o bezpieczeństwo inwestora, osób przebywających w budynku, czy osób postronnych, niezaangażowanych w wykonywanie robót budowlanych, ale też o bezpieczeństwo osób wykonujących roboty budowlane. Niewątpliwie wykopanie i wykonanie fundamentu oraz montaż najpierw konstrukcji stalowej, wsporczej, a następnie właściwej konstrukcji drewnianej budynku, wymagać będzie specjalistycznej wiedzy, użycia ciężkiego sprzętu i pracy na znacznej wysokości. Reasumując Wojewoda stwierdził, że ze względu na specyfikę planowanych robót budowlanych zachodzi ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, w szczególności z powodu przysypania lub upadku ze znacznej wysokości oraz pracy z ciężkim sprzętem, a to uzasadnia wniesienie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. P.B, działający przez pełnomocnika, złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty (ewentualnie stwierdzenie nieważności) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem: I) przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 30 ust. 7 pkt 1 i art. 30 ust. 5 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ odwoławczy nowej decyzji merytorycznej orzekającej co do istoty w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez skarżącego, z przekroczeniem materialnoprawnego terminu 21 dni do jego wniesienia i naruszeniem przepisów o właściwości; 2) art. 30 ust. 7 P.b. poprzez orzeczenie sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącego bez jednoczesnego nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 30 ust. 5 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 82 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenie właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i wydanie przez organ wyższego stopnia decyzji zastrzeżonej dla organu pierwszej instancji; 5) art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie skarżącego do ewentualnego uzupełnienia dokumentacji w przypadku wystąpienia wątpliwości co do możliwości spowodowania przez inwestycję zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, jak również pod pozorem decyzji utrzymującej w mocy decyzję od której wniesiono odwołanie, wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy na nowej podstawie prawnej, wydanie przez organ odwoławczy decyzji w zakresie zastrzeżonym dla organu pierwszej instancji; Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 107, art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona oraz wydanie orzeczenia w sposób naruszający zasady ogólne postępowania administracyjnego, w sposób nie budzący zaufania do organu, naruszający słuszny interes strony oraz rozstrzygając wątpliwości na niekorzyść strony wbrew utrwalonym praktykom rozstrzygania spraw oraz działając wbrew przepisom prawa; 2) art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a. i art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy w istocie reformatoryjnej decyzji pozbawiając skarżącego możliwości odwołania i kontroli w administracyjnym toku instancji, utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji uznanej za wadliwą przez organ odwoławczy i poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i uchybień. W sprawie tej Starosta zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgłaszając sprzeciw wobec zamiaru wybudowania obiektu stanowiącego w istocie wieżę widokową. Zgodnie z w.w. przepisem – art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1)zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3 )zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, że objęty zgłoszeniem obiekt nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane (P.b.). Zgodnie z tym przepisem, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2", przy czym liczba tych obiektów na działce nie mogła przekroczyć jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ I instancji uznał, ze cechy zgłaszanego do budowy obiektu, w szczególności posadowienie go na konstrukcji o wysokości ponad 15m, uniemożliwia przyjęcie, że jest to budynek parterowy, a w konsekwencji nakazuje uznanie, że obiekt ten nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i zastosowania art. 30 ust. 6 P.b. Organ II instancji co do istoty zaakceptował konieczność wniesienia sprzeciwu, jednakże z innej niż przyjęta przez Starostę podstawy. W ocenie organu odwoławczego wywody skarżącego co do uznania obiektu za "parterowy" zasługują na aprobatę. Powołując się na powszechne rozumienie tego pojęcia Wojewoda wskazuje, że "parterowy" to składający się z "jednego poziomu" lub "w inny sposób powiązany z parterem", a zatem będzie to obiekt posiadający tylko 1 kondygnację naziemną. Powołuje się też na definicję "kondygnacji" zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przez to pojęcie nakazuje rozumieć: poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W ocenie Sądu definicja ta nie jest w pełni przydatna dla ustalenia czy obiekt jest "parterowy". Ustawodawca rozmyślnie bowiem użył w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. przymiotnika "parterowy" a nie np. "jednokondygnacyjny" dla określenia budynku rekreacji indywidualnej, akcentując związek z podłożem, choć nie wykluczając, że obiekt tego rodzaju może znajdować się na poziomie wyższym niż podłoże i mogą do niego prowadzić schody. Opis tego obiektu, a przede wszystkim jego wizualizacja w projekcie technicznym przedłożonym ze zgłoszeniem wskazują wyraźnie, że budynku tego nie można nazwać "parterowym", w powszechnym rozumieniu tego pojęcia, a takie tylko może być brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w braku definicji legalnej. Słusznie i prawidłowo wskazuje Starosta, że przedmiotowy obiekt stanowi w istocie wieżę widokową, co nie wyklucza możliwości posadowienia na niej pomieszczenia odpowiadającego cechom budynku. Zdaniem Sądu zatem, zaskarżona decyzja, choć zawierająca błędną argumentację, co do meritum jest jednak słuszna. Prawidłowo organ II instancji powinien był zatem zaakceptować rozstrzygnięcie organu I instancji zarówno co do istoty wniesienia sprzeciwu, jak i oparcia go na przepisie art. 30 ust. 6 P.b. Wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji innego przepisu – art. 30 ust. 7 P.b. stanowi naruszenie prawa materialnego, jednak nie mające wpływu na wynik sprawy, a zatem nie na tyle istotne by skutkować mogło uchyleniem decyzji. Niemniej jednak pogląd organu II instancji co do możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia przy realizacji inwestycji (prace na znacznej wysokości, z użyciem specjalistycznego sprzętu) i związanej z tym konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, jest uzasadniony. Oparcie sprzeciwu na art. 30 ust. 7 P.b. wymaga jednakże jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji takiego obowiązku nie nałożono. Ta okoliczność w ocenie Sądu nie ma jednak istotnego dla rozpoznawanej sprawy znaczenia, w sytuacji gdy w jej realiach zachodziła podstawa do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 P.b. Zwalniało to już z konieczności poszukiwania dalszych podstaw sprzeciwu. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, pomimo wadliwego uzasadnienia, nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co przesądziło o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.