II SA/Rz 1175/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2022 r. nr SKO.4110/77/2022 w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala –

Decyzją z 21 lipca 2022 r. nr SKO.4110/77/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania T. W. (dalej także: "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [....] z 19 maja 2022 r. w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 572 zł, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 41 pkt 1, art. 100 ust. 7 i ust. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. u. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.s.". Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżący, we wniosku z 20 kwietnia 2020 r., zwrócił się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków. Decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. Prezydent odmówił przyznania takiego świadczenia. Rozstrzygnięcie to SKO w Rzeszowie uchyliło, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia decyzją z 20 listopada 2020 r. Kolejną decyzją z 11 stycznia 2021 r. Organ I instancji przyznał Skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 572 zł na zakup leków. Rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy SKO w Rzeszowie decyzją z 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 636/21, uchylił tę ostatnią decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że dochód miesięczny Skarżącego został wyliczony prawidłowo i przekracza określone w art. 8 u.p.s. kryterium dochodowe, jednakże kwestia ta nie miała w rozpoznawanym przypadku decydującego znaczenia, bowiem zasiłek celowy został przyznany w oparciu na art. 41 u.p.s., przewidujący możliwość przyznania zasiłku w przypadku uzyskania dochodów przekraczających kryterium dochodowe. Sąd zwrócił uwagę, że Skarżący zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia w kwocie 572 zł, przedkładając e-recepty i faktury na zakupione leki w kwocie 716,56 zł, wskazując też, że w marcu 2020 r. recepty opiewały na leki o wartości 1 300 zł. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji Organu I instancji brak jest jakichkolwiek konkretnych rozważań co do wysokości przyznanego zasiłku. Mianowicie z jakich powodów i dlaczego akurat kwota 572 zł jest wystarczająca na zakup leków i to pomimo podnoszonych przez Skarżącego zarzutów, że poniesione przez niego wydatki na leki (udokumentowane przedłożonymi fakturami) przekraczają tę kwotę. Następnie, decyzją z 15 marca 2022 r. SKO w Rzeszowie uchyliło decyzję Prezydenta [...] z 11 stycznia 2021 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego postępowania Prezydent ustalił, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą w wieku emerytalnym, przewlekle chorą. Leczy się systematycznie farmakologicznie na [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...],[...] oraz zmęczenie spowodowane wiekiem. Dochodem Skarżącego w listopadzie 2020 r. było świadczenie emerytalne w wysokości 749,59 zł, zaś w grudniu 2020 r. 749,72 zł (obydwie wartości po dokonaniu pomniejszenia o zaliczki na podatek, składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz po potrąceniu komorniczym). Z kolei, w lutym 2022 r. wysokość świadczenia emerytalnego wyniosła po takich pomniejszeniach i potraceniu 963,38 zł. Organ wskazał, że aktualne kryterium dochodowe w przypadku Skarżącego wynosi 776 zł. Zwrócił uwagę, że we wniosku Skarżący przedstawił wycenę recept na kwotę 1353,87 zł, natomiast pracownik Organu ustalił w jednej z aptek, że całkowity koszt leków to 1256,21 zł. W dniu 29 grudnia 2020 r. Skarżący przedstawił Organowi kserokopie recept, faktur oraz oświadczenie dotyczące poniesionych wydatków związanych z zakupem lekarstw. Wynikało z nich, że nabył On lekarstwa na kwotę 716,56 zł. Wskazał jednocześnie, że nie były to wszystkie zakupy, bowiem nie za każdym razem wybierał fakturę. Zaznaczył, że ma jeszcze do wykupienia 5 opakowań leku [...] na kwotę 600 zł oraz inne leki z wystawionej recepty. Pracownik Organu ustalił, że recepta o kodzie dostępu nr [...] dotycząca Ieku [...] została jut zrealizowana. Z kolei, recepty o kodzie dostępu nr [...] oraz nr [...] utraciły ważność. Analiza przedstawionych recept wykazała, że Skarżący na bieżąco realizował zakup niezbędnych lekarstw. Pracownik Organu dokonał także wyceny recept na 4 miesiące (tj. od grudnia do marca), których miesięczny koszt wynosi 143 zł. Łączna kwota zakupu lekarstw za 4 miesiące wyniosła zatem 572 zł, co stanowi pokrycie kosztów leczenia do końca realizacji recept. Organ zwrócił też uwagę, że Skarżący od momentu złożenia wniosku do czasu ponownego rozpatrzenia wykupił część lekarstw we własnym zakresie, czym zrealizował częściowo potrzebę, o którą wnioskował. W związku z powyższym, decyzją z 19 maja 2022 r., Prezydent [...] przyznał Skarżącemu specjalny zasiłek celowego z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 572 zł. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że w dniu 28 grudnia 2020 r. - na wezwanie pracownika socjalnego MOPS w [....] - przekazał e-recepty i faktury za wykupione leki w kwocie 716, 56 zł, zaznaczając, że zakupił je za pożyczone pieniądze. Tymczasem, przyznano Mu specjalny zasiłek celowy w zaniżonej kwocie tj. 572 zł czyli 45 % w stosunku do wystawionych w marcu 2020 r. e-recept na kwotę 1 300 zł. Zaznaczył, że musi zwrócić pożyczone pieniądze. SKO w Rzeszowie, decyzją z 21 lipca 2022 r., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, po prawidłowym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla jego podjęcia. Organ I Instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rodzinno-materialnej oraz zdrowotnej Skarżącego na podstawie informacji z ZUS-u oraz organów komorniczych. Ustalając wysokość udzielonej pomocy Organ kierował się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 u.p.s., polegającymi na dostosowywaniu rodzaju, formy i wysokości świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również z uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, co też Prezydent [...] uczynił. Wbrew żądaniom Strony żaden przepis prawa nie nakazuje organom pomocy społecznej zwrotu poniesionych wydatków na leki w pełnej wysokości. Kolegium podkreśliło, że zasiłek celowy przyznaje się na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. W tej sytuacji samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania. Cel, na jaki ma być przyznana pomoc winien być bowiem szczegółowo udokumentowany. W przypadku zgłoszenia potrzeby dofinansowania zakupu leków, samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Przyznanie świadczenia na ten cel jest bowiem uzasadnione jeżeli wnioskodawca udokumentuje, że stosowanie leków jest konieczne i niezbędne z medycznego punktu widzenia. Wymóg stosowania określonych leków musi być zatem potwierdzony stosownym zaświadczeniem lekarskim, receptą bądź kartą informacyjną leczenia szpitalnego. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego Skarżący nie realizował wszystkich recept. W ocenie Kolegium, za prawidłową należy uznać decyzję Organu I instancji albowiem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przyznanie Skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków w kwocie 572 zł jest zasadne z punktu widzenia przepisów regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej. T. W. zaskarżył decyzję Kolegium do WSA w Rzeszowie, zarzucając działanie na Jego szkodę. Zauważył, że Organy nie uwzględniły, iż przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Podniósł, że z powodu przyznania Mu świadczenia w zaniżonej wysokości, nie mógł zrealizować całej recepty, jak też nabyć lekarstw na inne schorzenia. SKO w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja administracyjna, co dopuszczalne jest w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Kontroli tej Sąd dokonał biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, do czego obliguje go art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Jak stanowi art. 145 § 1 P.p.s.a., tylko wymienione w nim uchybienia mogą stanowić podstawę wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego w całości lub w części poprzez stwierdzenie jej nieważności czy też uchylenie. Są to mianowicie: przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (podstawa do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) bądź też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa do uchylenia - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Ze względu na to, że tego rodzaju niezgodności z przepisami prawa Sąd nie zauważył w warunkach sprawy, złożona skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zakwestionowana decyzja SKO w Rzeszowie utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta [...] o przyznaniu Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 572 zł. W świetle art. 15 pkt 1 u.p.s., pomoc społeczna polega w szczególności na przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń, a jednym z nich – wedle art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., jest specjalny zasiłek celowy. Szczegółową podstawę jego przyznania stanowi art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym, świadczenie to może zostać przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jego wysokość nie może przekraczać odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Przedmiotowe świadczenie nie podlega zwrotowi. Z uwagi na fakt, że ustawodawca posłużył się we wskazanym przepisie bardzo niejednoznacznym sformułowaniem tj. szczególnie uzasadnionego przypadku, decyzję w przedmiocie ewentualnego przyznania zasiłku organ podejmuje w ramach tzw. uznania. Sam musi zatem zdecydować, czy sytuację, w której znajduje się wnioskodawca można zakwalifikować do tego rodzaju przypadku. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe [por. wyrok NSA z 12.05.2011 r. I OSK 164/11]. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż tut. Sąd badając uprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcie tj. decyzję SKO w Rzeszowie z 24 lutego 2021 r. uchylił ją w celu dokładnego rozważenia sytuacji życiowej Skarżącego. Sąd ocenił argumentację Kolegium za zbyt lakoniczną i niewystarczającą, co w przypadku tzw. decyzji uznaniowych nie może mieć miejsca. Zwrócił więc uwagę na konieczność kierowania się nie tylko ogólnymi zasadami przyznawania wsparcia w ramach pomocy społecznej, ale także potrzebę poczynienia konkretnych rozważań co do wysokości przyznanego zasiłku. Zdaniem Sądu, potrzebne jest więc wskazanie przyczyn, dla których akurat kwota 572 zł (bo taką przyznał Skarżącemu Prezydent decyzją z 11 stycznia 2021 r.) jest wystarczająca na zakup leków dla Skarżącego. Sąd zauważył, że organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy winien należycie i w sposób przekonujący umotywować zajęte stanowisko. W związku z powyższym orzeczeniem SKO w Rzeszowie, decyzją z 15 marca 2022 r., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z 11 stycznia 2021 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu nowej decyzji Organ I instancji przedstawił w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy tj. sytuację życiową Skarżącego, opisując przede wszystkim stan jego zdrowia, jak też źródło i wielkość uzyskiwanego dochodu. Prezydent wskazał też na materiał dowodowy przedstawiony przez Skarżącego w postaci faktur za lekarstwa. Podniósł, że jedna z recept została już zrealizowana, a dwie inne z kolei utraciły ważność. Organ ustalił też, że Skarżący na bieżąco realizował zakup potrzebnych lekarstw. Dokonał także wyceny recept na 4 miesiące (tj. od grudnia do marca), których miesięczny koszt wynosi 143 zł. Wskazał, że łączna kwota zakupu lekarstw za 4 miesiące wyniosła zatem 572 zł, co stanowi pokrycie kosztów leczenia do końca realizacji recept. Organ zwrócił też uwagę, że Skarżący od momentu złożenia wniosku do czasu ponownego rozpatrzenia wykupił część lekarstw we własnym zakresie, czym zrealizował częściowo potrzebę, o którą wnioskował. SKO w Rzeszowie decyzję powyższą utrzymało w mocy, uznając przedstawioną w niej argumentację za wystarczającą i nie stwierdzając tym samym, by przekroczone zostały granice przysługującego organowi uznania administracyjnego. Organ podkreślił też, że wbrew żądaniu Strony, żaden przepis prawa nie nakazuje organom pomocy społecznej zwrotu poniesionych wydatków na leki w pełnej wysokości. Sąd w składzie niniejszym uznaje prawidłowość powyższych decyzji Organów obydwu instancji. W tym miejscu zaznacza, że przy kontroli tego typu rozstrzygnięć tj. o charakterze uznaniowym nie może dokonywać oceny zasadności przyznania świadczenia w konkretnej wysokości, bo ustalenie konkretnej kwoty tzn. adekwatnej z jednej strony do występującej u wnioskodawcy potrzeby i z drugiej strony do możliwości pomocy społecznej, należy do organu rozpoznającego konkretny wniosek. Zadaniem Sądu jest natomiast sprawdzenie, czy w toku prowadzonego postępowania organy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, czy poddały te okoliczności należytej, czyli starannej analizie oraz czy fakty te i dostatecznie szczegółowe rozważania w ich przedmiocie znalazły się w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że wymogi powyższe zostały w warunkach rozpoznawanej sprawy spełnione. W szczególności podkreślenia wymaga, że Prezydent [...] zastosował się do wytycznych zawartych w powołanym wyżej wcześniejszym wyroku tut. Sądu z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 636/21). Tym samym, spełnione zostały zasady wynikające z brzmienia art. 153 P.p.s.a. Z mocy tego unormowania, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ponownym postępowaniu Prezydent poczynił więc stosowne ustalenia, które opisał w uzasadnieniu wydanej decyzji, po czym wskazał konkretne motywy, które przesądziły o zajętym przez niego stanowisku co do wielkości przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu, wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie ustalone, rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Powołana argumentacja jest przekonująca i jasno uzasadniona. Organ nie pozostawił też poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez Skarżącego. Nie można uznać, aby dokonano oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo zatem Organ odwoławczy analizując sprawę uznał, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zostało sporządzone w taki sposób, że jest możliwym poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Składając wniosek o sporządzenie uzasadnienia niniejszego wyroku Skarżący zarzucił Organom i Sądowi, iż kwestionują decyzje lekarzy co do zasadności zażywania przez Niego określonych lekarstw, które przecież ratują Mu zdrowie, a nawet życie. Zdaniem Skarżącego, takie podważanie decyzji kompetentnych w tym zakresie osób jest niedopuszczalne. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że oceniając rozstrzygnięcia Organów administracji nie podważył konieczności zażywania przez Skarżącego określonych lekarstw. Nie uczyniły tego również Organy. Należy jednakże mieć na względzie, że strona nie może oczekiwać, że organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jej potrzeby i to w pełnym zakresie, również te najistotniejsze, a zatem związane z potrzebą leczenia. Wynika to z faktu, iż wsparcie przyznawane na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. ma charakter zupełnie wyjątkowy, o czym przesądza użyte w tym przepisie przez prawodawcę sformułowanie "szczególnie uzasadniony przypadek", jak i z tego, że specjalny zasiłek celowy - w przeciwieństwie do innych świadczeń z pomocy społecznej - kierowany jest do wnioskodawcy, który przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Istotne w tym względzie jest art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., wedle których, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a ponadto, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Skoro więc organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, to tylko w tak wyznaczonych granicach mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z tych względów decyzje Organów Sąd ocenił jako prawidłowe tj. zgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi tak z zakresu prawa materialnego, jak i procedury. Sąd nie dopatrzył się więc przekroczenia ram uznania administracyjnego i w konsekwencji skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.