II SA/Rz 1161/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant Specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2023 r., nr 1801-IGC.48.7.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., nr 1801-IGC.48.7.2022, po rozpatrzeniu odwołania F. spółka z o. o. z siedzibą w K. (spółka, skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno- Skarbowego w Przemyślu znak 408000-408000-COC2.48.165.2021.15 z dnia 7 grudnia 2021 r., nakładającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, zawartych w zgłoszeniu przewozu o nr [...]i odstępującej od nałożenia kary pieniężnej za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, zawartych w zgłoszeniu przewozu o numerze [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu 20 listopada 2019 r. funkcjonariusze Urzędu Celno-Skarbowego w P. przeprowadzili kontrolę dwóch pojazdów ciężarowych o numerach rejestracyjnych [...]oraz [...], przewożących towar o nazwie preparaty smarowe, o zadeklarowanym kodzie CN 3403. Kontrolę przeprowadzono pod kątem przestrzegania obowiązków wynikających z ustawy SENT. Kierowcy pojazdów przedstawili do kontroli stosowne dokumenty. W przedłożonych zgłoszeniach przewozu jako podmiot wysyłający występowała F. spółka z o. o., a jako podmiot odbierający firma S. A.. W wyniku kontroli zgłoszeń i dokumentów towarzyszących przewozom towarów ustalono, że w zgłoszeniach SENT podano miejsce załadunku ul. [...], tymczasem faktycznie załadunek towaru odbył się pod adresem: ul. [...]. Kontrolujący sporządzili protokoły z przeprowadzonej kontroli o [...] i nr [...] z dnia 20 listopada 2019 r. z opisem ujawnionych nieprawidłowości. Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu postanowieniem z dnia 21 września 2021 r., wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do podmiotu wysyłającego tj. F. spółka z o.o., w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z ustawy SENT. Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z dnia 7 grudnia 2021 r. w której organ: 1. stwierdził niewykonanie przez podmiot wysyłający tj. F. spółka z o.o., obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy SENT tj. zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, zawartych w zgłoszeniach przewozu o numerze [...] i [...], 2. nałożył na ww. podmiot wysyłający karę pieniężną w wysokości [...] zł na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, zawartych w zgłoszeniu przewozu o numerze [...], 3. odstąpił od nałożenia na ww. podmiot wysyłający kary pieniężnej określonej w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, zawartych w zgłoszeniu przewozu o numerze [...]. Spółka nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, złożyła w dniu 27 grudnia 2021 r. odwołanie do Dyrektora IAS. Decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów ustawy SENT zagrożone było karą w łącznej wysokości [...]zł. Zasadnie organ I instancji, mając na uwadze prewencyjny cel ustawy, wymierzył karę w wysokości [...] zł tylko za jedno naruszenie dotyczące zgłoszenia [...], odstępując jednocześnie od nałożenia kary za naruszenie dotyczące zgłoszenia [...]. Stosując instytucję odstąpienia od nałożenia kary organ I instancji wziął pod uwagę zarówno zasadę proporcjonalności, jak również okoliczność, że w tym samym czasie, wykonywane były dwa identyczne przewozy towarów, objęte odrębnymi zgłoszeniami w rozumieniu art. 2 pkt. 9 ustawy SENT. Organ odwoławczy rozważając kwestię możliwości uwolnienia spółki od odpowiedzialności administracyjnej w niniejszej sprawie, stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniają przesłanki ,,ważnego interesu" podmiotu wysyłającego czy też przesłanki ,,interesu publicznego" i nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia na podmiot wysyłający kary pieniężnej w wysokości [...] zł w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy SENT. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że naruszenie przepisów ustawy SENT nie wynikało z przyczyn niezależnych od spółki, a było następstwem braku dostatecznej staranności. Z kolei analiza sytuacji finansowej spółki wskazuje, że jej ogólna sytuacja finansowa pozwala na wywiązanie się z obowiązku uregulowania kary pieniężnej w kwocie [...]zł, nałożonej zaskarżoną decyzją i nie będzie miała tak znaczącego wpływu, aby móc uznać, że spółka straci płynność finansową i nie będzie mogła kontynuować prowadzonej działalności. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik spółki wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 210 § 1 pkt 5 w związku z art.165b § 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za podanie w zgłoszeniu przewozu towaru nr [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy doszło do przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, 2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes podmiotu wysyłającego i interes publiczny, w tym: - błędną wykładnię i pominięcie w ustaleniu pojęcia ważnego interesu publicznego, zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji nie pozwoliło organom odstąpić od nałożenia kary; - art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasady proporcjonalności, poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę proporcjonalności przejawiającym się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu jaki ma osiągnąć ustawa SENT i nieuwzględnieniem innych, mniej uciążliwych dla Spółki rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu wymagającym zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Kontroli Sądu poddana została decyzja, którą nałożono na spółkę karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT, poprzez podanie w zgłoszeniu [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz odstąpiono od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT, poprzez podanie w zgłoszeniu [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym. W przypadku obydwu wskazanych zgłoszeń celnych stwierdzono w trakcie kontroli na drodze przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2019 r., że dane zawarte w tych zgłoszeniach nie były zgodne ze stanem faktycznym w zakresie danych adresowych miejsca załadunku towaru. W zgłoszeniach spółka wskazała jako adres miejsca załadunku towaru: [...]. Natomiast na podstawie dokumentów dołączonych do zgłoszeń ustalono, że załadunek towaru odbył się pod adresem: ul. [...]. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skarżącej, to jest zarzutu naruszenia art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej przez nieuwzględnienie ograniczającego charakteru przewidzianego w nim terminu do wszczęcia postępowania podatkowego po przeprowadzonej kontroli podatkowej, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Do przepisu tego ustawa SENT odwołuje się poprzez dyspozycję art. 26 ust. 5, ale czyni to w zakresie w tej ustawie nieuregulowanym i tylko poprzez stosowanie "odpowiednie". To zaś może polegać na zastosowaniu danej regulacji bezpośrednio (wprost w danym brzmieniu), z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę prowadzonego postępowania, albo na odstąpieniu od jego zastosowania, jeżeli jego treść normatywna nie przystaje do charakteru prowadzonego postępowania. Ten ostatni przypadek należało zaadoptować w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy SENT. Ustawa ta we własnym zakresie reguluje zasady prowadzenia kontroli (art. 13) oraz przedawnienia karania i wykonania obowiązku zapłaty (zob. art. 28, który przewiduje pięcioletni okres na nałożenie kary liczony od dnia niedopełnienia obowiązku oraz pięcioletni okres do zapłaty kary liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty). W ustawie tej nie określono czasu, do jakiego może zostać wszczęte postępowanie o nałożenie kary, a wyłącznie najpóźniejszą datę dopuszczalności wydania decyzji o nałożeniu kary, przez co postępowanie może być wszczęte w całym tym okresie. Kontrola określona w ustawie może być także prowadzona przez różne podmioty. Dotyczy ona "monitorowania drogowego przewozu towarów", a więc transportu drogowego, a nie prawidłowości wywiązywania się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (por. m.in. art. 281 § 2, art. 282b § 1, art. 284 § 1, art. 290 § 1, art. 291 § 1, 2 i 4, art. 291b Ordynacji podatkowej, a także wyrok NSA o sygn. II GSK 1265/21). Ustawa SENT nie jest ustawą podatkową (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II GSK 639/19). Normatywnej podstawy dla zastosowania art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej nie stanowi także art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS. Kontrola przewozu towarów wymienionych w ustawie SENT nie jest bowiem kontrolą celno-skarbową, o jakiej mowa w przepisach Działu V Rozdziału 1 ustawy o KAS, lecz kontrolą z zakresu transportu drogowego szczególnego rodzaju towarów. W ustawie SENT zawarto wyczerpującą regulację normatywną podstaw kompetencyjnych i proceduralnych postępowania określonego w przepisach art. 13 ust. 1 i 2 ustawy SENT. Początkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa odmienne stanowiska co do zastosowania przepisu 165b § 1 Ordynacji podatkowej do spraw związanych z nakładaniem administracyjnych kar pieniężnych na podstawie ustawy SENT. Część składów uznawała, że wszczęcie postępowania w sprawie kary po upływie 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli nie jest dopuszczalne, inne składy stały na stanowisku, że nie ma takiego zakazu, ponieważ przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej do spraw kar z SENT nie znajduje zastosowania. Aktualnie rozbieżność ta już nie występuje, na co zwrócił uwagę NSA w postanowieniu o sygn. akt II GSK 1/23, odmawiającym podjęcia uchwały na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Obecnie nie ma już zatem wątpliwości, że art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej stojący na przeszkodzie wszczęciu postępowania w przedmiocie kary pieniężnej po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli, nie znajduje zastosowania co do kar pieniężnych, co wprost stwierdził NSA w uzasadnieniu ww. postanowienia. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy SENT poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes podmiotu wysyłającego i interes publiczny za zasadne należy uznać stanowisko organu. Zasadnie organ I instancji nałożył na spółkę jedną karę za naruszenie występujące w jednym z dwóch zgłoszeń ([...]), a kierując się zasadą proporcjonalności w kontekście interesu publicznego odstąpił od jej nałożenia w odniesieniu do drugiego zgłoszenia ([...]). W sprawie nie wystąpiły przesłanki ważnego interesu podmiotu wysyłającego i interesu publicznego, które zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy SENT mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od wymierzonej kary pieniężnej również w odniesieniu do zgłoszenia [...]. Spółka nie przedstawiła nadzwyczajnych, losowych okoliczności, których nie mogła uniknąć przy zachowaniu należytej staranności, a które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od nałożenia kary. Dolegliwość wynikająca z konieczności zapłaty kary pieniężnej jest oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie podmiotu wysyłającego, uzasadniającym odstąpienie od nałożenia kary. Jednocześnie ujawnione w sprawie okoliczności nie wskazują na interes publiczny, który przemawiałby za odstąpieniem od wymierzonej kary. Wręcz przeciwnie, w przedstawionym stanie rzeczy interes publiczny przemawia za nałożeniem ww. kary m.in. w celu realizacji jej funkcji dyscyplinującej poprzez zwiększenie uwagi, samokontroli i dołożenie szczególnej staranności podczas dokonywania i uzupełniania kolejnych zgłoszeń SENT. Za niesłuszny należy uznać również zarzut naruszenia art.31 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę proporcjonalności. Zasada proporcjonalności jest przede wszystkim adresowana do ustawodawcy, gdyż wysokość kar za naruszenie przepisów ustawy jest określona w sposób sztywny i organ nie ma możliwości jej miarkowania, zatem trudno mu postawić zarzut naruszenia tej zasady. To ustawodawca przewidział tak dotkliwą sankcję m.in. za naruszenie ustawy stwierdzone w przypadku skarżącej. Po wtóre Sad orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 52/18, że wysokość kary administracyjnej aby mogła spełniać swą rolę prewencyjną nie może być zbyt niska, a zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK ZU 2/A/2002, poz. 15). W świetle powyższego, Sąd uznał zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady proporcjonalności za bezzasadny. Z podanych względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, a zarzuty skargi są niezasadne, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.