II SA/Rz 116/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - skargę oddala -

Przedmiotem skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") reprezentowanego przez r. pr. A. N. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylająca w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i utrzymująca w mocy decyzję PINB w pozostałej części. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 23 września 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przeprowadzili oględziny budynku zlokalizowanego na działce ew. nr 727 położonej w obr. [...]. Następnie PINB działając na postawie art. 10 § 2, art. 104 i art.108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.b."), nakazał Prezydentowi Miasta usunąć stwierdzone nieprawidłowości w budynku usytuowanym na działce nr ew. 727 obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] poprzez: 1) usunięcie szkła z rozbitych szyb w oknach ściany południowej, w terminie do dnia 30 października 2019 r., 2) stabilne zamocowanie rury spustowej do ściany wschodniej budynku, w terminie do dnia 30 października 2019 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na grożące niebezpieczeństwo dla ludzi. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż przedmiotowy budynek to obiekt parterowy, w części południowej murowany, w części północnej blaszany. Każda z w/w części przekryta jest dachem jednospadowym o nachyleniu odpowiednio: w kierunku północnym i południowym, z których wody opadowe poprzez wspólną rynnę i rurę spustową odprowadzane są na teren działki. W ścianie południowej znajdują się dwa okna o wymiarach: 120 cm x 74 cm i 120 cm x 105 cm. Parapety w/w okien znajdują się na wysokości 122 cm nad terenem. Okna są zakratowane. Wielkość oczek okratowania jest na tyle duża, że bez trudu można włożyć w nie rękę. Szyby w oknach są stłuczone, w części wybite. Część szkła o ostrych krawędziach pozostała w ramach okiennych. Z uwagi na to, że okratowanie nie chroni przed dostępem do stłuczonych szyb okiennych, a budynek znajduje się bezpośrednio przy chodniku, opisany zły stan techniczny powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Ponadto rura spustowa zamocowana jest niestabilnie (tylko do rynny) w związku z czym może stwarzać zagrożenie odpadnięciem na ogólnodostępny teren działki nr 727 przylegający do ul. [...]. Wobec powyższego PINB stwierdził, że ww. budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, dlatego też w oparciu o art. 66 u.p.b. zachodzi konieczność wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. PINB wyjaśnił, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż właścicielem działki nr 727 położonej w obr. [...], zabudowanej przedmiotowym budynkiem, jest Skarb Państwa. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: zabezpieczają nieruchomość przed uszkodzeniem lub zniszczeniem. Dlatego też obowiązek został nałożony na Prezydenta Miasta. PINB wyjaśnił, że z uwagi na niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, dlatego też na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstąpiono od zasady umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i wydano decyzję. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta podniósł, że działka stanowi własność osób fizycznych, na dowód czego przedłożył dokumentację geodezyjną, t. j. wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków [...] wpisany do ewidencji zasobu powiatowego dnia [...] sierpnia 2012 r., oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] Dz. Odp. [...] wydane dnia [...] września 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku wskazanego w pkt 1 i 2, i w tym zakresie wyznaczył termin do dnia 31 grudnia 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB przytoczył treść art. 5 ust. 2, art. 61 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 u.p.b. a następnie wyjaśnił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 u.p.b. mają charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości, w szczególności usuwającej stan zagrożenia wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. [...]WINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek jest w takim stanie, że w istocie występują nieprawidłowości o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., stanowiące podstawę do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie. Nie budziły wątpliwości [...]WINB ustalenia dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku, w świetle których wymagane jest wykonanie obowiązków wymienionych w decyzji. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu [...]WINB stwierdził, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego nie zostały uwzględnione. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest niewątpliwie urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Odnosząc się do przedłożonych wraz z odwołaniem dokumentów [...]WINB wyjaśnił, że w świetle art. 61 u.p.b., obowiązki z zakresu prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego należą do jego właściciela lub zarządcy. W rozpatrywanym przypadku zachodzi okoliczność, że obiekt w opisanym stanie stwarza realne, bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa; może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Ustalenie faktycznego stanu prawnego działki, ewentualnie kuratora dla osób nieobecnych jest czasochłonne, wymagające przeprowadzenia określonych - często złożonych i długotrwałych - czynności i procedur prawnych z zakresu prawa cywilnego, a w zaistniałej sytuacji wymagane jest natychmiastowe usunięcie zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Ponadto możliwość zastępczego wykonania wymaganych zabezpieczeń z wyłonieniem wykonawcy robót - jest nie tylko czasochłonna, ale też ewentualna próba podjęcia czynności w tym kierunku może nie doprowadzić do wyłonienia potencjalnego wykonawcy, a następnie podpisania ewentualnej umowy z wykonawcą, z uwagi na brak możliwości zapewnienia po stronie organu środków do sfinansowania tych robót. [...]WINB podkreślił, że nałożony na Prezydenta Miasta obowiązek dotyczy jedynie czynności mających na celu usunięcie zagrożenia życia i zdrowia ludzi, poprzez usunięcie szkła z rozbitych szyb w oknach i stabilne zamocowanie rury spustowej. Prezydent Miasta w ustawowym terminie wniósł skargę na powyższą decyzję [...]WINB, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 61 u.p.b. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. z 1986 r., Nr 28 poz. 141). Mając na względzie powyższe Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta podniósł, że obowiązki określone w art. 66 ust. 1 u.p.b. mogą być nałożone jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tymczasem Skarb Państwa nie jest ani właścicielem ani zarządcą budynku znajdującego się na działce 727 obr. [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent Miasta stwierdził, że prawa zarządu, a tym bardziej własności nie można domniemywać. W niniejszej sprawie organy nie dysponowały zaś żadnym dowodem na to, iż Skarb Państwa ma prawo własności czy prawo zarządu. Zdaniem Prezydenta Miasta, o tym że Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości dobitnie świadczy dokument urzędowy w postaci zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...], z którego wynika kto jest wpisany na karcie B zamkniętego wykazu hipotecznego Lwh [...] gm. kat. [...]. Prezydent Miasta wskazując na wyrok WSA w Rzeszowie zauważył przy tym, że księgi dawne, pomimo utraty mocy prawnej zachowały na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg moc dokumentów urzędowych, co wiąże się z domniemaniem ich prawdziwości (art. 244 § 1 k.p.c.). Zachowanie wartości zamkniętych ksiąg, jako dokumentów urzędowych wiąże się zatem z ich mocą dowodową określoną w art. 76 § 1 k.p.a. Natomiast strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenie organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić (art. 76 § 3 k.p.a.). Prezydent Miasta powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniósł również, że wypis z rejestru gruntów jest dokumentem urzędowym jedynie w zakresie oznaczenia i powierzchni nieruchomości. Natomiast w zakresie prawa własności ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji opisowych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymując swoje stanowisko wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu – art. 151 P.p.s.a. W sprawie nie ma sporu co do tego, że budynek znajdujący się na działce nr 727 obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] znajduje się w stanie uzasadniającym podjęcie przez organy nadzoru budowlanego ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. – z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Adresatem decyzji zobowiązującej do usunięcia nieprawidłowości, które owo zagrożenie powodują jest właściciel lub zarządca nieruchomości. Z treści zalegającego w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielem działki nr 727 jest Skarb Państwa. Po myśli powołanego przez organy art. 23 ust. 1 u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi do zasobu Skarbu Państwa gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. 2020 r. poz. 920 miasto na prawach powiatu – a takim miastem jest [...] - jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Funkcje organu wykonawczego miasta na prawa powiatu wykonuje prezydent miasta. Z powyższego wynika, że kwestionowana decyzja – formalnie - właściwie określa adresata. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości ustalenia właściciela działki 727, i konsekwencji znajdującego się na niej budynku. W orzecznictwie nie budzi żadnego zastrzeżenia ugruntowana już teza, że wypis z ewidencji gruntów ma walor dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k., w ewidencji gruntów ujawnia się między innymi właścicieli nieruchomości. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej rozporządzenie), prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Sąd podziela ogólne zastrzeżenie, że ewidencja gruntów i budynków nie stanowi dowodu prawa własności, albowiem funkcję tę pełnią Księgi Wieczyste, jednakże zawarte w wypisie z ewidencji informacje co do właściciela nieruchomości mają walor dokumentu urzędowego w tym znaczeniu, że potwierdzają, iż w ewidencji jako właściciel danej nieruchomości figuruje dany podmiot, in casu, jako właściciel działki 727 figuruje Skarb Państwa. Dla celów postępowania administracyjnego wykazanie prawa własności nieruchomości przy pomocy wypisu z ewidencji gruntów jest praktyką powszechną i niekwestionowaną; treść ewidencji w tym zakresie odzwierciedla treść Ksiąg Wieczystych, bądź innych dokumentów źródłowych wobec prawa własności. Strona może oczywiście poczynione w tym zakresie ustalenia zakwestionować przeciwdowodem – art. 76 § 3 K.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy próbę wykazania, że strona skarżąca nie jest właścicielem działki nr 727 realizowano przy pomocy zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] Dz. Odp. [...] wydane dnia [...] września 2012 r., z którego wynika, że w zamkniętym z urzędu wykazie hipotecznym lwh [...] gm. kat. [...] wpisana jest parcela 66/2 ogród. Na Karcie B przedmiotowego wykazu, jako właściciel figuruje A. K. syn J. Z mapy synchronizacyjnej wynika, że parcela 66/2 odpowiada aktualnej działce 727. Adekwatnie do postanowień § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. 1986 r. nr 28 poz. 141) księgi dawne (wykazy hipoteczne) utraciły moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 roku. Oznacza to tym samym, że nie stanowią one dowodu prawa własności na analogicznych zasadach, jak obecne księgi wieczyste, a zatem nie korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wprawdzie w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia postanowiono, że księgi dawne, które utraciły moc zachowują znaczenie dokumentów, co jednak oznacza jedynie tyle, że mają moc dokumentu urzędowego w standardowym znaczeniu, wykładanym w oparciu o art. 76 § 1 K.p.a. – zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2018 r., II SA/Rz 941/18. Działka nr 727 nie ma założonej księgi wieczystej, nie doszło więc do zmigrowania danych z wykazów hipotecznych, a zatem nie ma dokumentu przesądzającego o prawie własności do tej działki. Ustalenia w tym zakresie poczyniono w oparciu o wypis z ewidencji gruntów, a zatem w oparciu o dokument urzędowy. Przedstawione przez stronę skarżącą zaświadczenie sądu rejonowego posiada analogiczny walor dowodowy – również jest dokumentem urzędowym. Rozstrzygając o tym, który z ww. dokumentów powinien stanowić podstawę ustaleń należy kierować się zasadą aktualności. Przedstawione przez stronę skarżącą zaświadczenie jest miarodajne na dzień 1 stycznia 1989 roku. Wypis z ewidencji gruntów co do właściciela działki nr 727 posiada natomiast walor "bieżącej aktualności" i nie przedstawiono jednocześnie żadnego przeciwdowodu, który by ją podważał. W tym stanie rzeczy przyjęcie, że to Prezydent Miasta [...] powinien być adresatem kwestionowanej skargą decyzji należy zweryfikować pozytywnie. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia – choć z pewnością nie są to argumenty przesądzające – samego charakteru sprawy. Zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodowane złym stanem technicznym budynku na działce nr 727 jest realne. Stopień kosztochłonności i czasochłonności prac wytypowanych przez organ z pewnością nie jest znaczny. Wstrzymywanie się z pracami zmierzającymi do usunięcia przedmiotowego zagrożenia jest niepożądane. Nie można wreszcie wykluczyć, że w perspektywie dojdzie do ustalenia innego właściciela działki nr 727, od którego prezydent będzie mógł domagać się zwrotu nakładów na drodze cywilnej. Z wyłożonych względów skargę oddalono – art. 151 P.p.s.a.