II SA/Rz 1157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu Miejskiego Zarządu Dróg w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. - oddala sprzeciw -

Przedmiotem sprzeciwu Miejskiego Zarządu Dróg w R., dalej "MZD" jest decyzja Wojewody [....] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [....], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jednolity tekst Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, dalej "ustawa o szczególnych zasadach") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") na wniosek z dnia 10 października 2016 r. A Sp. z o.o. w [...] - wykonawcy działającego imieniem wnioskodawcy - Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] znak: [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w R. wraz z infrastrukturą", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa drogi KDD na przedłużeniu ul. [...]" na wymienionych w decyzji działkach przeznaczonych przez inwestora na wydzielony liniami rozgraniczającymi projektowany pas drogowy w obrębie 218, na rzecz Prezydenta Miasta [...] Równocześnie zatwierdził podział nieruchomości zatwierdzony liniami rozgraniczającymi teren i zatwierdził projektu budowlany pn. "Rozbudowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w R. wraz z infrastrukturą", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa drogi KDD na przedłużeniu ul. [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powołanej wyżej decyzji J.M. wskazał, iż inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania gruntem dla celów budowlanych dla działki nr 1877/1 (w decyzji wskazano nr 1871/1), zaś prace budowlane trwały co najmniej od października pomimo braku pozwolenia na budowę, co samo w sobie stanowi delikt w zakresie prawidłowego prowadzenia procesu inwestycyjnego, bowiem chęć i możliwość przyśpieszenia prac budowlanych nie stanowi uzasadnienia dla ich "realizacji". Odwołujący zakwestionował sposób realizacji inwestycji oraz nie wyraził zgody na przejęcie całej wydzielonej działki nr 1877/1 do pasa drogowego. Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyli o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11 a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Analiza projektu budowlanego ww. inwestycji wykazała, że projektowana droga gminna zlokalizowana została min. na działce nr ewid. 867/2 podlegającej podziałowi na działki nr 867/9 i 867/10, przy czym działka nr 867/9 przeznaczona jest pod projektowany pas drogowy. W aktach sprawy zalega wypis z rejestru gruntów dla działki nr 867/2 według stanu na dzień 18.10.2016 r. z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta [...] W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że w dniu 26.10.2016 r. do ewidencji gruntów i budynków jako właściciel ww. działki wpisana została Polska Prowincja Zakonu Pijarów w [...], która przez Prezydenta Miasta [...] została pominięta od udziału w postępowaniu. W szczególności podmiot ten nie został zawiadomiony o prowadzonym postępowaniu, ale również został pominięty przez organ I instancji przy procedurze doręczania zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2016 r. co stanowi naruszenie art. 11 f ust. 3 ww. ustawy o szczególnych zasadach. W myśl tego przepisu wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, z której wynika wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć i mogłoby stanowić podstawę do wznowienia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzone uchybienie nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym i upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Analiza ustawy o szczególnych zasadach wskazuje, iż dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej, realizowanej w trybie tej ustawy, koniecznym jest wydanie decyzji w której rozstrzygane są kwestie związane z ustaleniem lokalizacji drogi, pozyskaniem terenów pod jej budowę w zakresie wynikającym z robót budowlanych przedstawionych w projekcie budowlanym, który zatwierdzany jest decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid). Najwcześniej w momencie wydania decyzji zrid (o ile zostanie jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ustawy) inwestor uzyskuje prawo do rozpoczęcia robót budowlanych. W sytuacji gdy inwestor nie mając decyzji zrid, przystąpił do wykonywania robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej traci uprawnienie do wydania decyzji zrid (i zatwierdzenia projektu budowlanego), gdyż z założenia decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji zrid nie jest natomiast "potwierdzenie" już zrealizowanych robót budowlanych, czy też jedynie uregulowanie spraw własnościowych. W trakcie postępowania odwoławczego organ na podstawie oświadczeń pełnomocnika inwestora oraz pisma PINB dla Miasta [...] organ ustalił, w październiku 2016 r. były prowadzone roboty budowlane na działkach w rejonie [...] polegające na przebudowie ulicy [...], z przebudową oświetlenia i kanalizacji deszczowej, przebudowie zjazdów, utwardzeniu powierzchni gruntu oraz przebudowie sieci: elektroenergetycznych nN i SN, gazowych, wodociągowych, kanalizacyjnych deszczowych i sanitarnych, jak też budowa przyłącza elektroenergetycznego nN. Ww. roboty rozpoczęte w październiku 2016 r. były realizowane na podstawie zgłoszenia nr [...] wniesionego do Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] w dniu [...] września 2016 r. Na podstawie akt sprawy znak: [...] dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych w rejonie ul. [...] w R. ustalono, iż pomimo przyjęcia nieco odmiennej terminologii robót budowlanych objętych zgłoszeniem i decyzją zrid (w zgłoszeniu mowa jest np. o przebudowie ulicy [...] w istniejącym pasie drogowym i utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach poza pasem drogowym, podczas gdy zrid dotyczy "Rozbudowy publicznej drogi gminnej ul. [...] w R. wraz z infrastrukturą"), w sprawie występuje tożsamość znacznej części robót budowlanych objętych zgłoszeniem oraz projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją zrid z dnia [...] listopada 2016 r. Z porównania projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją zrid, z projektem zagospodarowania terenu zalegającym w aktach zgłoszeniowych wynika, iż dotyczą one faktycznie tych samych robót budowlanych (na co wskazuje chociażby ten sam układ projektowanych chodników, jezdni, zjazdów, przebudowy sieci). Zgłoszenie nie obejmowało wykonania robót budowlanych na działkach nr 1876/1, 1877/1, 2134, 2106/1, 2105/3, podczas gdy działki te zostały objęte decyzją zrid. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że o ile zamiarem inwestora jest realizacja inwestycji drogowej w trybie zgłoszeniowym, to nie może on następnie tego samego zakresu robót budowlanych obejmować wnioskiem, a organ administracji architektoniczno- budowlanej wydawać w tym samym zakresie decyzji zrid, w sytuacji gdy de facto przedmiotowe roboty budowlane w dacie wydania decyzji zrid są już wykonane (lub realizowane). Taka sytuacja powoduje, że decyzja zrid nie jest decyzją kształtującą proces inwestycyjny, a ma charakter jedynie deklaratoryjny i ogranicza się do podziału części nieruchomości i przejęcia ich własności na rzecz Gminy Miasta [...] Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien był w zakresie dotyczącym pokrywających się robót budowlanych przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wezwać inwestora do skorygowania przedłożonych dokumentów poprzez wyłączenie "pokrywających się" robót budowlanych. Dopiero w oparciu o tak skorygowany materiał dowodowy organ winien dokonać oceny, czy możliwym jest wydanie decyzji zrid. Powyższych czynności organ I instancji zaniechał, co ma istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Ponadto w kontrolowanej decyzji w pkt V, dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości (str. 3 i 4) wymienione zostały działki nr 1886/11, 2166/2, 2173, 2136/1, 2136/2, 2108, 2134, 2132, 2130, 1878/1, 1877/1, 1876/1, 1875/18. 878/2, 878/3, 875/1, 874/1, 875/2, które nie podlegają podziałowi, więc wymienienie ww. działek w tym punkcie decyzji uznać należy za nieprawidłowe. Dodatkowo decyzja nie określa konkretnego terminu wydania nieruchomości (nie krótszego niż 120 dni od dnia uostatecznienia się decyzji) objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, określonego zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy, a mimo to organ na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. 3 ww. artykułu zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i rozpoczęcia robót budowlanych. Obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji zrid zapisu w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MZD, zastępowany przez radcę prawnego M.W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący potwierdził, że krótko po wszczęciu postępowania, gdy wciąż dokonywane były obwieszczenia o wszczęciu postępowania, działka nr 867/2 została sprzedana Polskiej Prowincji Zakonu Pijarów w [...], gdyż na tej działce zakon ma wybudować szkołę o uprawnieniach szkoły publicznej. Budowa drogi ma ścisły związek z tym celem, gdyż droga będzie dojazdem do szkoły. Zatem wydanie decyzji zrid leży w interesie zakonu. Zakon mógł się jednak dowiedzieć się o sprawie z publicznych obwieszczeń i kwestionować decyzję zrid, ale nie zrobił tego, gdyż budowa drogi jest mu niezbędna do realizacji własnego zamierzenia inwestycyjnego. Co do kolizji z wcześniejszym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, w ocenie skarżącego argumentacja Wojewody jest mało przekonująca. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż przyjęte zgłoszenie nie jest decyzją administracyjną i wydana później decyzja zrid nie powoduje sytuacji, w której obowiązują dwie różne decyzje w tej samej sprawie (co skutkowałoby nieważnością decyzji zrid w części). Nawet jeśli rzeczywiście jest to uchybienie, to praktycznie nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Organ mógł orzec reformatoryjnie i niejako wyłączyć z decyzji zrid zakres robót objętych zgłoszeniem, jeżeli uważał to za istotne naruszenie, podobnie jak mógł dokonać korekty w tym trybie błędnych numerów działek. Za trafne nie można uznać zastrzeżeń Wojewody dotyczących nieokreślenia terminu wydania nieruchomości. Wprawdzie z literalnego brzmienia przepisów taki obowiązek wynika, jednak ze względów funkcjonalnych takie pominięcie jest jak najbardziej słuszne i sensowne. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3 punkt 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach decyzja zrid z rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Istnienie jednocześnie w decyzji postanowień określających termin wydania powoduje koegzystowanie rozstrzygnięć wzajemnie sprzecznych. W praktyce kilka rasy zdarzało się, że pomimo rygoru natychmiastowej wykonalności właściciele nieruchomości odmawiali ich wydania z tego powodu. Interes prawny w zaskarżeniu decyzji MZD wywodzi z art. 20 ust. 1-3 ustawy o szczególnych zasadach z którego wynika, że z chwilą ostateczności decyzji zrid grunty przewidziane pod pas drogowy drogi publicznej stałyby się przedmiotem trwałego zarządu, który jest określonym uprawnieniem podmiotowym i upoważnia do dysponowania nimi. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi przysługuje, z mocy prawa, prawo trwałego zarządu nieruchomościami znajdującymi się w pasie drogowym drogi publicznej. Stronami postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co wyraźnie wynika z art. 29 k.p.a., a w myśl art. 25 § 3 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 169 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a." jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej mają zdolność sądową i procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dodaje się rozdział 3a zatytułowany "sprzeciw do decyzji". W myśl art. 64a od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4) w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję, sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądem administracyjnym wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika również, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej zastosowanie mają nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji, nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie do przedmiotowej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2017 r., poz. 1369. Według nowego brzmienia art. 138 p 2 K.p.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw Sąd może uchylić decyzję tylko wówczas jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach rozpoznanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie wyłącznie ustalenie czy zachodziły przesłanki do jej wydania, a mianowicie gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego. Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakami w postępowaniu wyjaśniającym, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 136 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Przechodząc do okoliczności sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sądu, należy uznać, iż wydanie decyzji kasacyjnej było prawidłowe. Z analizy projektu budowlanego planowanej drogi wynika, że zlokalizowana jest ona na działce nr ewidencyjny 867/2 podlegającej podziałowi na działki nr 867/9 i nr 867/10 z tym, że działka nr 867/9 przeznaczona jest pod projektowany pas drogowy. W aktach sprawy zalega wypis z rejestru gruntów dla działki nr 867/2 wg stanu na dzień 18 października 2016 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta [...]. Z akt administracyjnych wynika również, że w dniu 26 października 2016 r. do ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wymienionej wyżej działki wpisana została Polska Prowincja Zakonu Pijarów w [...]. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [..] listopada 2016 r. Zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496) Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji. Wprawdzie w dacie wszczęcia postępowania właścicielem działki nr ew. 867/12 była Gmina Miasto [...], 8 dni później w jej miejsce jako właściciel wpisana została Polska Prowincja Zakonu Pijarów w [...]. Podmiot ten nie został zawiadomiony o prowadzonym postępowaniu. W myśl art. 11f ust. 3, który dotyczy doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, taką decyzję doręcza się wnioskodawcy a pozostałe strony zawiadamiają w drodze obwieszczeń. Ponadto organ rozpoznający sprawę wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze. Z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu wobec właściciela, którym jest Polska Prowincja Zakonu Pijarów w [...], nie występuje ona również wśród wykazu stron. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 10 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z tej zasady wynika obowiązek organu ustalenia z urzędu stron postępowania z uwzględnieniem zmian w jego trakcie. Te uchybienia upoważniają organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 831/04, wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 595/99). Uchybienie procesowe polegające na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Zasadnie również organ odwoławczy uznał, iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem doprecyzowania wniosku o wydanie decyzji zrid tak aby jej treść nie pokrywała się z dokonanym wcześniej zgłoszeniem. Poza tym w pkt V decyzji dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości należało wskazać wyłącznie działki, które poddane zostały podziałowi. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi on podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. W przedmiotowej decyzji brak wyczerpującego uzasadnienia dla nadania rygoru wynikającego z cytowanego przepisu. Brak również informacji o terminie wydania nieruchomości. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, które może mieć wpływ na treść decyzji. Wskazane naruszenia w decyzji organu I instancji uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd oddalił sprzeciw.