II SA/Rz 1134/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. G. i D. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzyżowie z dnia 21 września 1999 r. nr XII/101/1999 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...]; II. zasądza od Rady Miejskiej w Strzyżowie na rzecz skarżących K. G. i D. G. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1134/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.G. i D.G. jest uchwała Rady Miejskiej w Strzyżowie z 21 września 1999 r. nr XII/101/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 3/2/99 w mieście S., w części dotyczącej działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obr. [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, dalej: u.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 3/2/99 obejmował tereny leśne i grunty przeznaczone do zalesienia. Stanowił on zmianę planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego uchwałą nr IV/13/94 Rady Miejskiej w Strzyżowie z 14 października 1994 r. W § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że tereny o pow. ok. 71 ha, stanowiące użytki rolne, nieużytki oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone na rysunku planu w skali 1:2000 symbolem RL1, przeznacza się do zalesienia, a w pkt 2 tego przepisu, że tereny o powierzchni ok. 188 ha stanowiące lasy, oznaczone na rysunku w skali 1:2000 symbolem RL, przeznacza się do dalszego użytkowania leśnego. Skarżący pismem z 19 czerwca 2025 r. r. wezwali RM w Strzyżowie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym skargą. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą K.G. i D.G. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżyli opisaną na wstępie uchwałę w części dotyczącej działki nr [...] obr. S. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, poprzez niezawiadomienie na piśmie właścicieli nieruchomości których interes prawny mógłby być naruszony ustaleniami planu. Zawiadomienia takiego ówczesny właściciel działki nie otrzymał, wobec czego został pozbawiony możliwości wniesienia zarzutów do projektu planu, a tym ochrony swojego interesu prawnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zarząd gminy był zobowiązany zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby być naruszony ustaleniami planu - stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania planu. Zawiadomienia takiego ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie otrzymał, wobec czego został pozbawiony możliwości wniesienia zarzutów do projektu planu, a tym samym ochrony swojego interesu prawnego. W myśl art. 27 u.z.p. obowiązującego w dacie uchwalenia uchwały, naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie art. 27 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie miejscowego planu. Wykładnia art. 27 u.z.p. prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Niedoręczenie zawiadomień o wyłożeniu do wglądu projektu m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że nie zostały zachowane w procedurze planistycznej obligatoryjne wymogi określone w art. 18 ust. 1 pkt 5a i 6 u.z.p. odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...]. Powyższe wskazuje, że została naruszona sfera uprawień właścicielskich wzywających, gdyż uległo zmianie przeznaczenie ich nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia. Poprzez brak zawiadomienia właściciel nieruchomości nie mógł wziąć udziału w procedurze opracowania projektu planu i zgłoszenia ewentualnych zarzutów czy też protestu. Powyższe okoliczności wskazują, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje w konsekwencji jego nieważność w zaskarżonej części. Skoro bowiem miejscowy plan jest przepisem gminnym, a wiec prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane i stanowią gwarancję realizacji zasad państwa prawa w procesie tworzenia prawa lokalnego. Podobnie przyjął WSA w Rzeszowie w judykatach z 16 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 1004/13 i z 2 maja 2017 r. II SA/Rz 1522/16. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska (reprezentowana przez Burmistrza) wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego wywodzonego z konkretnej normy prawa materialnego oraz bezpośredniego wpływu uchwały na sytuację prawną skarżącego. Skarżący nie wskazali przepisu materialnego stanowiącego źródło ich uprawnienia, zatem nie wykazali również jego naruszenia, co oznacza, że nie są legitymowani do wniesienia skargi, która opiera się wyłącznie na interesie faktycznym niepodlegającym ochronie sądowej. Władztwo planistyczne gminy, choć ograniczone przepisami prawa materialnego oraz zasadami sporządzania planów, zostało zrealizowane w granicach ustawowych. Skarżący nie składali wniosków ani uwag w toku procedury planistycznej, a uchwalony plan jest zgodny ze Studium. Nie doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego ani naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Działki objęte planem, przeznaczone pod zalesienie, nie były użytkowane rolniczo, co oznacza, że spełniają warunki z art. 14 ust. 2 u.o.l. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1a u.o.l., trwała i zrównoważona gospodarka leśna służy kształtowaniu struktury lasów i ich wykorzystaniu w sposób zapewniający zachowanie różnorodności biologicznej oraz realizację funkcji ochronnych, gospodarczych i społecznych. Przeznaczenie analizowanych gruntów do zalesienia pozostaje z tymi celami w pełnej zgodzie. W zakresie zarzutów proceduralnych brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia trybu sporządzania planu. Organ uczynił zadość swoim obowiązkom określonym w art. 18 ust. 2 u.z.p. - w tym prawidłowo zawiadomił właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu planu. Nie doszło ani do naruszenia zasad sporządzania planu, ani do naruszenia właściwości organów. W konsekwencji skarga jest niedopuszczalna z powodu braku interesu prawnego oraz bezzasadna w zakresie zarzutów naruszenia procedury i przekroczenia władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to naruszenia prawa obejmujące w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 31 maja 2017 r. Zawiera ona istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis intertemporalny – art. 17 ust. 2, z którego a contrario wynika, że do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – tj. 31 maja 2017 r. (w rozpoznawanej sprawie jest to uchwała z 1999 r.) stosuje się art. 52 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji). Warunkiem wniesienia skargi w tamtym brzmieniu było uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi, który wynosił albo trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego /uprawnienia), albo – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (w rozpoznawanej sprawie tryb ten i termin zostały zachowane; skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali do RM 19 czerwca 2025 r., zaś skargę wnieśli 30 lipca 2025 r.). Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – twierdzenia podmiotu skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że przeznaczona do zalesienia działka nr [...], należąca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały do E.P., uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Następnie działka nr [...] podzieliła się na działkę nr [...] (stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania) i działkę nr [...] (która z kolei podzieliła się na działki nr [...] i [...] należące do J.D. – jej skarga w tożsamym przedmiocie zarejestrowana jest pod sygn. akt II SA/Rz 1132/25). Niesporne jest, że położona w S. działka ewidencyjna oznaczona aktualnie nr [...] znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą – m.p.z.p., w którym została przeznaczona do zalesienia. Skarżący są obecnie jej właścicielami. Zdaniem Sądu, na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia można powołać się także w sytuacji, gdy w wyniku następstwa prawnego dany podmiot stał się właścicielem działki co do której w dacie sporządzania m.p.z.p. w procedurze planistycznej doszło do naruszenia prawa, skutkiem czego nieruchomość została przeznaczona do zalesienia, a ówczesny jej właściciel nie został o tym powiadomiony. W ocenie Sądu, zapisy planu względem terenu stanowiącego w/w działkę niewątpliwie ograniczają prawo do swobodnego dysponowania prawem własności przez odgórne przeznaczenie tego terenu wyłącznie do użytkowania leśnego. Bezpośrednia ingerencja w prawo własności oznacza, że skarżący legitymują się interesem prawnym w zaskarżeniu ww. uchwały. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących jako właścicieli w/w działki. Skoro zatem właściciel nieruchomości może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., wobec wykazania legitymacji procesowej przez skarżących, należało dokonać oceny zaskarżonej (w części) uchwały pod względem jej zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie stan prawny miarodajny do oceny zachowania warunków legalności aktu prawa miejscowego wyznacza ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), uchylona z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z jej art. 18 ust. 2 pkt 5, zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p.), obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz stanowił istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p., zarzut mógł wnieść każdy którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. U.z.p. z 1994 r. nie regulowała zagadnienia sposobu doręczania pisemnych zawiadomień o których mowa w jej art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, że właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego rodzaju sposobów. Ze względu na istotnie gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. należy przyjąć (o czym przekonuje jednolita praktyka organów planistycznych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było co do zasady doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka (bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 k.p.a.) doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności (w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem) możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 k.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 k.p.a. Również w orzecznictwie przyjęto, że użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy traktować jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 11 września 2024 r. II SA/Rz 454/24, WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r. IV/Po 314/19,). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdza, że akta planistyczne nadesłane do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę potwierdzają zarzut skarżących co do braku powiadomienia o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do działki nr [...], z której powstała działka [...]. Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie organ nie przedstawił Sądowi żadnego dowodu potwierdzającego zawiadomienie poprzednika prawnego skarżących - jako ówczesnego właściciela - o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego. To zaś wskazuje, że nie doszło do prawidłowego powiadomienia o wyłożeniu projektu planu. Skutkowało to stwierdzeniem naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., ponieważ – jak już wskazano – obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, stanowił istotny element procedury planistycznej (trybu sporządzania planu miejscowego). Dlatego uwzględniając związek art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 u.z.p., Sąd uznał, że opisane naruszenie prawa podlega kwalifikacji jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 6 sierpnia 2024 r. II SA/Rz 2020/23, LEX nr 3752140). W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej położonej w Strzyżowie działki nr [....] (pkt I sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (obejmujących uiszczony od skargi wpis - 300 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).