II SA/Rz 1133/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.4111/248/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala –

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023r. nr SKO.4111/248/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ( dalej: SKO bądź Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 - zwanej dalej ustawą) – po rozpatrzeniu odwołania M.F. (dalej: Skarżący) od decyzji Wójta Gminy [....] w (dalej: Wójt bądź organ I instancji) z dnia 22 lutego 2023r. nr GOPS. 524.6.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania w sprawie wynika, że Skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem – W.F., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 30 listopada 2021r. Wójta Gminy [....] odmówił Skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, decyzją z dnia 11 stycznia 2022r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2022r. w sprawie II SA/Rz 338/22 uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy odmowa przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem, tylko z tej przyczyny, że ich ojciec – jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest nie tylko przedwczesna, ale także niemożliwa do pogodzenia z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Formułując wskazania, co do dalszego postępowania podkreślił, że mimo iż niewątpliwie, w myśl art. 17 ust. 1a ustawy, posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez rodziców osoby wymagającej opieki (nie posiadającej własnej rodziny) jest decydującym kryterium pozwalającym wywieść prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla rodzeństwa takiej osoby, to nie można jednocześnie wykluczyć skrajnych przypadków, pozwalających organom administracji samodzielnie i w sposób nie budzący wątpliwości obiektywnie stwierdzić, że rodzice osoby wymagającej opieki nie są w stanie tej opieki sprawować, z uwagi na swój wiek i /lub stan zdrowia. W takich przypadkach do uznania braku takiej zdolności po ich stronie nie jest konieczne legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność braku możliwości sprawowania przez nich opieki może zostać wykazana innymi dowodami (np. z dokumentacji medycznej, wywiadu środowiskowego). Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, że w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia, czy dana osoba z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat i związany z nim stan zdrowia jest rzeczywiście zdolna do sprawowania opieki. W związku z powyższym Sąd polecił rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w zależności od ustalenia, czy przedmiotową opiekę obiektywnie zdolny jest sprawować ojciec osoby niepełnosprawnej. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, opisaną na wstępie decyzją z 22 lutego 2023r. Wójt ponownie odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką sprawowaną nad bratem uznając, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy tj. brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca osoby niepełnosprawnej, na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad niepełnosprawnym synem. W odwołaniu od tej decyzji, Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, co do istoty sprawy tj. o przyznaniu Skarżącemu wnioskowanego świadczenia opiekuńczego. SKO, opisaną na wstępie decyzją z 28 kwietnia 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, powołując się w treści uzasadnienia na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022r. I OPS 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy). W ocenie SKO, wobec takiej treści powołanej uchwały NSA, stanowiącej wiążącą interpretację przepisów ustawy, tracą na znaczeniu wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 19 lipca 2022r. II SA/Rz 338/22. W skardze na powyższą decyzję, Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu Skarżącemu wnioskowanego świadczenia w terminie określonym przez Sąd oraz do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ojciec Skarżącego i jego niepełnosprawnego brata może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, - art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy norma ta wprowadza domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji z uwagi na wiek, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. : - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej: P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie odmiennej oceny prawnej w sprawie, - art. 269 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie uchwały przez NSA w brzmieniu odmiennym od stanowiska wyrażonego w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w konkretnej sprawie, wyłącza stosowanie art. 153 P.p.s.a. - art. 7, art. 7a, art. 8 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego wskazał na wiążący charakter wytycznych, co do dalszego postępowania, sformułowanych przez WSA w Rzeszowie w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z 19 lipca 2022r., które na mocy art. 153 P.p.s.a. tracą swój wiążący charakter jedynie w przypadku, gdy zmianie ulegną przepisy prawa. Wobec zatem braku zmian w samej literze prawa – w treści skargi podkreślono, że zmianie uległa jedynie linia orzecznicza NSA – w ocenie Skarżącego, organy rozpatrujące sprawę winny zastosować wykładnię prawa, przyjętą we wspomnianym wyroku. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie w całości, podtrzymało dotychczasową argumentację, zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną przez Skarżącą podstawą prawną, rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 P.p.s.a. (wyjątek przewidziany w ostatnio powołanym przepisie – z uwagi na przedmiot zaskarżenia w sprawie – nie ma zastosowania). W zakresie kontroli mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu materialnemu oraz czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., zaskarżone decyzje bądź postanowienia podlegają uchyleniu jedynie w sytuacji naruszenia tego prawa, mającego lub mogącego mieć istotny wpływ, na wynik sprawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem, której materialną podstawę stanowi art. 17 ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z mocy art. 17 ust. 1a. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy - innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne skonstruowane zostało w oparciu o obowiązek alimentacyjny. Ma za zadanie zrekompensować brak wynagrodzenia osobie, która podjęła się opieki nad osobą niepełnosprawną, w związku z rezygnacją z pracy, bądź w związku z jej niepodjęciem, w celu sprawowania opieki. Konsekwencją alimentacyjnego charakteru świadczenia jest wprowadzenie grup osób uprawnionych do jego pobierania, które odpowiadają kolejności obowiązku alimentacyjnego - od najbliższych krewnych, poprzez kolejne grupy pokrewieństwa. Skorzystanie z tego świadczenia, przez osobę z kolejnej grupy podmiotów zobowiązanych do alimentacji, uzależnione jest od stwierdzenia braku osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek wnioskodawcy, bądź też orzeczenia wobec nich znacznego stopnia niepełnosprawności, co wyklucza niesienie niezbędnej pomocy. Wskazać przy tym należy, że dotychczas w orzecznictwie dopuszczano na tle konkretnych stanów faktycznych, inne okoliczności, które uniemożliwiają świadczenie obowiązku pomocy przez osoby z pierwszej grupy uprawnionych, przenosząc obowiązek odpowiednio na kolejne grupy. Były nimi sytuacje szczególne, powstałe z przyczyn niezależnych od osób zobowiązanych do niesienia pomocy, takie jak chociażby podeszły wiek, a także niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan zdrowia, który wykluczał daną osobę z możliwości realnego świadczenia tej pomocy. Takie stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w wyroku z 19 lipca 2022r. II SA/Rz 338/22, akcentując w ramach szczegółowych wskazań, co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, konieczność ustalenia czy osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności jest zdolna do świadczenia realnej pomocy w stosunku do swojego niepełnosprawnego dziecka, czy też z uwagi na własne problemy zdrowotne, należy ją uznać za osobę niezdolną do świadczenia takiej pomocy - co przesuwałoby obowiązek świadczenia pomocy na kolejną osobę zobowiązaną do alimentacji – tj. Skarżącego, otwierając mu tym samym drogę o uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Co do zasady, na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania Sądu, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu są wiążące dla organów administracyjnych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, co oznacza że organy nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się wytycznym w pełnym zakresie. Ocena prawna sądu traci jednak moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia, we właściwym trybie, orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Wzruszenie owej oceny prawnej może nastąpić również na skutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały prezentującej odmienne stanowisko, aniżeli ocena prawna przyjęta przez Sąd. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej Sąd obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a. z uwagi na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Analogiczna sytuacja wystąpi w sytuacji, gdy przed rozpoznaniem sprawy po raz kolejny przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podejmie uchwałę, zawierającą stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku WSA. Podkreślić należy, że przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela takiego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wyraźnie stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy). Nie ma prawnych możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom z kolejnej grupy, gdy w stosunku do osób z poprzedniej grupy nie zostało wydane takie orzeczenie. Wobec powyższego, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanej wyżej uchwały, sytuacja osób z kolejnej grupy uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego - w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności sprawy i obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez osoby z pierwszej grupy - uzależniona będzie od legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Skarżący jest bratem podopiecznego, którego ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z punktu widzenia oceny wniosku bez znaczenia pozostaje zatem wiek ojca – powołana uchwała NSA przesądza w kwestii koniecznych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym fakt, iż orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do wskazówek zawartych w poprzednio wydanym wyroku WSA w Rzeszowie - mając na uwadze zmienione okoliczności prawne, w tym podjęcie przez NSA uchwały w sprawie wiążącej wykładni stanowiących podstawę orzekania w sprawie przepisów - nie może stanowić podstawy zarzutów naruszania prawa stawianych w treści skargi. Rozstrzygnięcie organów - w tym niezastosowanie się do wytycznych zawartych w uprzednio wydanym wyroku - jest uzasadnione. Niezależnie zatem od tego, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a Skarżący będący bratem podopiecznego, sprawuje nad nim realną opiekę, wobec niemożności jej sprawowania przez 79-letniego ojca, który jednak nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, Skarżący nie może skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.